基層行政單位預算管理研究

杜阿娟

摘 要 本文在論述預算管理重要性的基礎上，重點分析了基層行政單位預算管理的現狀和存在的問題，包括預算管理組織機構不健全，人員素質不高；預算編制存在的過程短、時間緊，預算準備不充分，缺少信息溝通平臺，預算編制方法不科學；預算執行缺乏應有的約束力和嚴肅性，；預算績效管理制度不健全，缺乏必要的績效評價結果反饋和應用制度。并據此提出提升基層行政單位預算管理水平的對策建議：改變觀念，建立健全基層行政單位預算管理制度，合理設置組織機構，合理分配職責權限；強化培訓機制，全面提高人員素質；安排充足的預算編制時間，對去年預算執行情況進行分析，摸清家底，做好今年預算基礎數據的準備工作；建立信息溝通制度，對信息進行篩選、核對、整合，保證信息質量；采用科學的預算編制方法，擯棄以往單一的“基數預算編制法”，采用以“零基預算法”為基礎，綜合其他方法的預算編制方法；加強預算執行的約束性和嚴肅性，加強基層行政單位預算績效管理，提高行政資金的使用效率；全面提升行政單位的預算管理水平，提高行政單位服務社會的能力。

關鍵詞 基層行政單位 預算管理 預算編制 預算執行 績效管理

一、基層行政單位預算管理的重要性

（一）有利于推進行政事業單位戰略目標的實現

行政單位預算是計劃年度內各項業務發展計劃和工作任務在財務收支上的具體反映，是行政單位財務工作的基本依據。預算管理是將行政單位的發展目標整合為一個目標體系，通過預算，行政單位戰略、年度工作任務計劃都可以得到具體落實，各部門、各科室對業務目標達到統一的認識，并與行政單位戰略目標保持一致。通過預算，將行政單位管理高層的管理意圖傳遞到各職能部門、科室和全體員工，促進部門或科室目標的落實，保證了行政單位年度業務目標的實現，從而促進了行政單位戰略目標的實現。

（二）有利于提高行政單位財務管理水平，避免盲目性、防范業務風險

行政單位預算貫穿于行政單位財務活動的全過程，是行政單位財務管理的重要環節。嚴格的行政單位預算管理全面反映了行政單位各項財務收支狀況，為行政單位的財務管理奠定了基礎，提供了依據；可以使行政單位財務管理按照預算規定的內容，有計劃、有步驟地進行，避免工作的盲目性；根據預算與實際的偏差能隨時發現問題，采取必要措施，糾正不良偏差，防范行政單位業務風險。

（三）有利于提高行政單位資產管理水平，保證行政資產安全和有效使用

有效地實施行政單位的預算管理，最關鍵是要對預算編制和財政支出進行細化和規范，加強對資金的管理和控制，使支出結構得到改善和優化。因此，加強對行政單位預算的管理和控制能夠提高單位資金的利用率，確保行政單位資金得到充分利用，還可以有效地推動行政單位的預算執行水平。

（四）為行政單位的業績考核評價、部門考核提供參考依據

預算可以作為業績考核的標準。預算一旦經過全單位各部門充分醞釀、討論、起草、修改，就可以確立為行政單位內部各部門、科室、員工行動的目標和考核的經濟責任。預算作為行政單位財務活動的行為標準，使各項活動的實際執行有章可循。預算標準可以作為行政單位各部門責任考核的依據。經過分解落實的預算規劃目標能與部門、責任人的業績考評結合起來，成為獎勤罰懶、評估優劣的準繩。

二、基層行政單位預算管理存在的問題分析

（一）領導不重視，制度不健全

單位領導作為預算管理的決策者，他的重視與否，對單位預算管理的質量起決定性的作用。可在基層單位的預算管理過程中，領導不重視財務，沒有意識到預算管理與單位的總體戰略目標的實現息息相關，不重視或不夠重視預算管理；不設置預算組織機構或機構設置簡單，人員配備不足、人員素質不高。認為預算管理主要是財務部門的事，忽視其他業務部門在預算管理中的作用；不重視預算編制過程，只重視預算編制的結果；不重視預算執行和預算績效管理。

（二）人員素質不高

行政單位財務人員多是從其他崗位調劑過來，沒有經過系統的財務專業知識學習，通過“傳幫帶”的方式培養新人。而這些老前輩自己大多也是沒經過系統的財務專業知識學習，他們專業知識欠缺、思想觀念陳舊，很難適應新會計制度要求，預算管理的理念更不可能靠這些人去傳承和發揚。

（三）預算編制存在多方面缺陷

1.預算編制過程短、時間緊，預算編制準備不充分?；鶎有姓挝活A算編制，通常從預算年度第一季度初開始，第一季度末結束，經過兩個月左右的時間，預算編制的“兩上兩下”整個過程就結束了。整個編制過程太短、時間太緊，而且目前行政單位的預算編制，基本是財務部門一個部門的工作，其他部門參與度極低。財務人員沒有時間和精力很好地核實單位的基礎數據，掌握行政單位的戰略目標和預算年度工作任務，分析上年預算執行情況，分析影響預算期收支的有關信息，準確理解當年預算編制的要求。

2.缺少獲取信息的平臺。信息質量，決定預算編制質量。預算編制是一項系統工程，牽扯的部門多，需要的信息量大，涉及行政單位本期和長期戰略目標的規劃。預算編制對信息質量的要求是全面、高質，單位的人員情況，資產占有使用情況，橫向涵蓋單位各個業務支出情況，縱向的歷史支出水平以及未來的工作構想。實際的預算編制過程中，缺少這樣一個信息平臺，收集、篩選、更新行政單位各部門發布的各種信息。缺少信息的預算只能閉門造車、緣木求魚，不具有科學性和可執行性。

3.預算編制方法不科學。近幾年預算體制改革，要求部門預算編制采用“零基預算法”，在實際操作中，大部分行政單位仍實行“基數法”，預算編制中，往往不以部門或單位的具體人員情況、實際業務發展為基礎來確定預算收支總體水平，調整支出結構，而習慣地以過去的基數為基礎，支出層層切塊、分配，層層留機動，其結果是預算往往不切實際，難以執行。

（四）預算執行缺乏應有的約束力和嚴肅性

在行政單位實際預算執行過程中，預算指標分解不嚴謹，沒有建立預算執行責任制。預算指標分解不能做到圍繞單位的戰略目標和行政任務或者雖然圍繞著單位的行政任務，卻沒有提出管理的目標、要求和責任，沒有使組織的全體成員認識到這一年應該花什么錢，花多少錢，按什么原則去花，怎樣做少花錢、多辦事，辦好事。預算執行審批環節，行政管理代替預算管理，審批程序混亂。預算執行缺乏應有的約束力，支出控制不嚴，存在前半年觀望不敢花錢，后半年“突擊花錢”、“必須花完”，沒有項目湊項目，支不出去調劑到別處支出，支出隨意、浪費現象嚴重。預算執行監督反饋機制不健全，預算執行結果好壞一個樣，預算執行過程中存在的偏差，不能充分客觀地分析產生的原因，提出解決措施和建議。

（五）缺乏必要的預算績效管理

績效目標管理是源頭管理，是績效執行和考評的依據。抓住源頭，確立目標，將單位或組織的整體目標做好分解細化，科學地制定績效指標體系?？冃蚬芾硎欠较蛑敢?，是資金運行和預算管理效益最大化的方向。確定方向，貫穿始終，將績效管理貫穿于預算管理全過程、各環節。責任追究管理是責任履行情況評價的依據。目標對比、績效問責，對無績效或低績效部門，進行責任追究。但就目前來看，多數的行政單位在實際預算績效管理中，由于沒有建立有效的績效目標指標體系，或建立了績效目標考核體系，卻只注重形式，沒有實際意義。導致沒有及時對預算的評價機制進行完善，很多單位在這一環節只是走一過場和形式，可操作性不強，且不具備科學性和規范性。此外，一些行政單位對自身資金利用率以及實際預算支出情況和資金流向是否合理都沒有加強重視，這樣就造成預算約束力的弱化，也使預算管理利用率較低。責任追究在很多單位實際操作中，更是不痛不癢，獎勵優秀、不罰落后，一團和氣，沒有達到責任追究管理的目的。

三、科學規范基層行政單位預算管理的對策建議

（一）改變觀念，建立健全基層行政單位預算管理制度

要想使預算管理得到有效的實施，必須強調全員的預算管理意識，改變領導及管理者們的觀念。這就需要相關業務部門加大宣傳、培訓力度，更新知識、改變觀念，使行政單位內部從領導到基層職工對預算管理有一個全面的認識，從思想上接受，行動上配合，積極參與其中。

基層行政單位應當建立健全預算編制管理制度，建立專門的預算管理機構或預算管理委員會，負責本單位的預算編制、執行以及績效考核等事宜。

建立預算執行責任機制，建立預算執行情況內部報告制度，通報并全面掌握預算執行情況，研究、解決預算執行中存在的問題，提出改進措施，提高預算執行的有效性。

要成立專門的預算績效組織機構，并配備專業人員。在績效執行管理中建立績效動態監控和糾偏機制。

（二）提高人員素質

對于從其他崗位調劑過來的人員，加強教育培訓提高業務素質。經過教育培訓仍不能勝任財務工作的人員，建議調劑到別的崗位。把具有財務專業知識的人員，從別的崗位調劑到財務崗位，以提高財務隊伍的整體水平。

（三）預算編制缺陷的改進

安排充足的預算編制時間，做好預算編制準備工作。預算編制時間應從上一年的第四季度開始，預算編制年度的第一季度結束，以便有充足的時間做好預算準備工作。核實單位的基礎數據，即人員情況和資產情況；掌握預算年度內單位的戰略目標和行政任務；正確分析上一年度預算執行情況，通過對上年度預算編制及執行過程中存在問題的分析，掌握財務收支和財務活動的規律，總結財務管理中的經驗教訓，提出本年度增收結支措施，為安排好本年度預算打下良好的基礎。

建立信息溝通制度。就是將內部控制相關信息通過信息平臺在各部門之間進行溝通和反饋。利用信息技術加強內部控制，建立與行政單位戰略目標相適應的信息平臺。同時加強對信息系統開發與維護，保證信息系統安全穩定運行。通過信息平臺，各部門將經過合理篩選、核對、整合的有用信息上傳，包括政策戰略、工作任務、預算編制要求，人員、資產情況，預算執行情況分析，在這個系統都可信手拈來，指導本年度預算編制工作。財務部門通過信息系統，在匯總、審核各部門提交的預算草案時，能做到有的放矢，綜合考慮。

采用科學的預算編制方法。行政單位應根據自身情況，根據不同的預算項目，合理選擇預算編制方法，并對這些預算方法進行綜合運用，以達到行政單位預算控制的目的。以“零基預算法”為基礎，采用綜合的方法編制年度預算，既要考慮到上年度的預算執行情況，又要科學的測算計劃年度內各項工作對本單位的影響程度，統籌安排預算，既解決了單純采用“零基預算法”工作量大、費用相對較高的問題，又解決了采用“增量預算法”不考慮已經發生的收支是否合理的弊端，有利于加強財務管理。

（四）加強預算執行的約束性和嚴肅性

在預算執行中，應建立科學的預算指標分解體系，行政單位預算一經批準下達，各預算執行部門必須認真組織實施，將預算指標層層分解，從橫向和縱向落實到內部各部門、各環節、各崗位，形成全方位的預算執行責任體系。

在預算執行中，應加強支出管理，嚴格控制開支，嚴肅預算執行審批制度。業務部門應當根據已批復的預算指標提出申請，不得超出可用指標額度，必須將指標額度、支出事項和執行申請一一對應。預算執行申請提出后，應當由歸口管理部門和財務部門進行審核，并按規定的審批權限進行審批，審批通過后，業務部門才能辦理業務事項以及后續的報銷事宜。

建立預算執行情況內部報告制度，要求各預算執行部門定期報告財務預算的執行情況，及時掌握預算執行動態及結果。建立預算執行分析制度，預算管理部門應定期召開預算執行分析會議，通報并全面掌握預算執行情況，對預算指標與實際結果之間的重大差異做出解釋，研究、解決預算執行中存在的問題，提出改進措施，提高預算執行的有效性。

行政單位應當建立預算執行責任制度，對照已確定的責任指標，定期或不定期地對相關部門及人員責任指標完成情況進行檢查，實施考評。

建立預算執行情況內部審計制度，預算委員會通過定期或不定期地組織預算審計，實施審計監督，及時發現和糾正預算執行中存在的問題，充分發揮內部審計的監督作用，維護預算管理的嚴肅性。

（五）加強基層行政單位預算績效管理

建立專門的預算管理組織機構?，F代社會分工日益細化，只有成立專門的預算管理機構，配備相應的勝任此項工作的人員，明確機構、人員的責任義務，各負其責，各司其職，機構運行良好，才是做好預算績效管理工作的重要保障。

建立完善的預算績效管理體系。在績效目標管理中引入審核淘汰機制，強化事前預期績效審核評估，使其建立具有科學性、合理性、嚴謹性的績效指標體系和制度，根據單位或組織的總體目標，不斷優化評價指標體系和制度，抓好源頭管理。在績效導向管理中，建立有效的動態監控和糾偏機制，做到全程跟蹤，建立預警機制，及時記錄執行情況并通報。對績效目標執行情況開展績效跟蹤監控，并根據監控目標實現程度，及時糾偏，保證績效管理正常運行，不偏離軌道。通過對總體目標的細化分解，做到始終保持目標一致。在績效追責管理中，建立評價獎罰機制，根據績效執行結果，獎勤罰懶，追究責任。在績效考評管理中完善績效結果反饋應用機制，并抱著對社會公眾負責的態度，逐步建立評價結果公開機制，進一步完善績效管理體系。

管理是為了更好地應用。建立預算支出績效評價結果反饋和應用制度，將績效評價結果及時整理、歸納、分析、反饋給預算執行具體部門，要求根據績效評價結果，完善管理制度、改進管理措施，提高管理水平，降低支出成本，增強支出責任，并將績效評價結果作為安排以后年度預算的重要依據，優化資源配置。

（作者單位為北京市女子監獄）

參考文獻

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