淺談建設項目環境保護“三同時”管理工作存在的問題及對策

摘 要：文章闡述了建設項目環境保護管理的定義及建設項目“三同時”竣工環境保護驗收的發展狀況，分析了太倉市建設項目“三同時”驗收管理工作中存在的主要問題，提出相應的改進措施及建議，從而有效提高環保竣工驗收執行率。

關鍵詞：建設項目；環境管理；驗收；對策

1 “三同時”制度的概念及發展

《中華人民共和國環境保護法》（自2015年1月1日起施行）第41條規定：建設項目中防治污染的設施，應當與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。這便是對我國環境保護“三同時”制度的立法表述。

“三同時”有狹義和廣義之分。狹義的“三同時”概念：1998年《建設項目環境保護管理條例》第十六條，“建設項目需要配套建設的環境保護設施，必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。”。廣義的“三同時”概念：2002年《環境影響評價法》第二十六條，“建設項目建設過程中，建設單位應當同時實施環境影響報告書、環境影響報告表以及環境影響評價文件審批部門審批意見中提出的環境保護對策措施。”

環境影響評價和“三同時”制度是兩項體現預防為主方針、具有中國特色的環境保護管理基本制度，是我們工作的法律依據和基礎。對正常守法項目而言，通過環評是其開工的必要不充分條件——未通過環評不能開工，但通過環評不一定能開工。

2 “三同時”管理工作評析

2.1 驗收的稱謂和內容

到底什么叫驗收？更準確的提法應該是“建設項目竣工環境保護驗收”，我們過去習慣的“三同時”驗收說法含義不夠全面。

驗收的主要內容包含：設施——主要指防治污染和生態破壞的硬件設施；對策措施——除設施外，還包含風險防范措施、與項目有關的原有污染和生態破壞治理措施、審批時附帶的其他外部條件要求，如規劃調整控制、防護距離搬遷、園區公用配套、落后淘汰關停、區域削減總量置換等。

2.2 建設項目若有變動如何驗收

項目在實際建設過程中有變動是正常的，這是由環境影響評價文件編制及報批工作所處階段決定的，有些變動（優化性）可能還是合理的、必要的。大多數工業類的項目是在可研階段進行的，有的甚至在預可研階段就啟動了；鐵路、交通等線性工程大多在初步設計完成前進行；不需要可研的項目可在開工前完成。

建設項目“變動”按照其對環境的影響可分為以下幾種：（1）重大不利變動：涉及性質、規模、地點、生產工藝、環保措施五要素變動，朝不利環境方向，程度較重的。（2）較大不利變動：涉及上述五要素變動，朝不利環境方向，程度較輕的。（3）輕微不利變動：不涉及上述五要素的變動，朝不利環境方向，程度很輕。（4）有利變動：朝有利環境方向，優化性變動，如節能技改、減排、提標改造等。（5）無關變動：與環境無關的因素變動，如建設單位名稱、單位法人代表變更等。

針對以上涉及到建設項目與原環評內容有變動（變化、變更）的情況，可采取不同的環保管理手續。發生重大不利變動的，業主需要申報新的環評報告，審批部門重新批復，原有環評文件和批復作廢。存在變動但不屬于重大變動的，納入竣工環境保護驗收管理。

建設項目擅自變動環評內容已經成為量大面廣十分棘手的問題。面對木已成舟、生米煮成熟飯的既成事實，關鍵是預防，環境保護管理部門應早發現、早應對。比如實施環境監理制度，在項目施工階段，監理單位現場巡查時應有責任發現、指出、糾正和報告變動情況；在試生產核查核驗和竣工驗收調查階段，注意有無變動，及時報告。

3 太倉市建設項目“三同時”驗收管理現狀

根據太倉市環保局建設項目環保審批系統的數據統計，2010-2015年，全市共審批各類建設項目5546個，其中登記表2924個，報告表2288個，報告書334個。在全部建設項目中工業類項目共計3502個，約占63%。已通過驗收的建設項目共計1557個。

3.1 影響驗收的主要問題

一是部分企業重批輕驗，不少建設單位片面以為，項目審批出來就好了，往往忽視竣工驗收這一環節，項目竣工后不主動、不及時申請驗收。二是部分企業在規定的時限內不及時向環保部門提交試生產和驗收申請，存在超期試生產和“以試代產”現象。三是建設單位擅自變動導致批建不符。四是生產或運行負荷達不到環評預測時的設計要求負荷參數，驗收調查監測的結果不具代表性，結論沒有意義。五是項目本身環保措施不配套、不同步、落實不到位，或效果達不到要求。六是外圍條件不落實：審批時附帶的前提條件未落實或不符合要求。為拉動地方經濟，促成項目上馬，不少項目所在地政府在論證階段，采取大包大攬的方式，對防護距離內居民搬遷做出承諾，但很多不兌現、不落實，時間上滯后或數量上縮水，驗收時再次做出承諾，以承諾落實承諾，由此引發的糾紛投訴已成為焦點。

3.2 “三同時”管理方面的幾點想法和建議

根據建設項目實際建成后（主要針對報告表審批項目）不同的污染、敏感程度和性質，對此類建設項目的竣工環境保護驗收工作實行分類管理，分為以下兩類情形：第一類：對有生產性污染物排放并需要配套環保治理設施的建設項目，執行試生產核準，采用一般驗收程序。第二類：對三產項目、房地產項目（含學校、商場、辦公樓）、城市道路以及基本無污染、無需配套治理設施的建設項目，進行報告表審批的，可采取簡易驗收程序。

從而進一步加強太倉市建設項目環境管理工作，切實提高環保竣工驗收執行率。采取“事先告知，分類管理，集中驗收，強化執法”的措施，按不同的驗收類別對項目進行歸類整理，根據各項目生產驗收狀況，有針對性的采取以下措施督促建設單位認真履行建設項目環境管理的各項規定，對違反法律法規的行為依法實施行政處罰，同時應建立健全建設項目“三同時”及竣工驗收長效管理制度，切實提升建設項目環境管理水平。

（1）針對未批生產企業，依法查處建設項目未經檢查同意擅自投入試生產、未經驗收擅自投入正式生產等違法行為，對問題較為突出的重點企業下發行政處罰通知書。（2）對于已取得試生產核準，但一直未提交驗收申請的企業，將根據企業實際建設情況，逐個項目進行現場檢查，針對其未申請驗收的原因，對已滿足驗收條件的企業督促其盡快提交驗收，并及時了解項目驗收監測工作，避免長期試生產現象。對未達到“三同時”要求的企業，下發限期整改通知書，并要求企業限期驗收。（3）針對已提交了驗收申請報告的企業，將根據驗收資料臺賬，實時更新，積極與監測站等部門溝通聯系，盡快組織開展現場驗收工作。一旦發現問題，及時與企業聯系，督促企業按要求整改。（4）對在建、未建企業或已建成但未生產的企業進行詳細篩查，建立健全業務臺帳制度，對已取消的項目進行備注，跟蹤了解項目建設進度。積極與企業環保專員聯系，告知開展環保“三同時”的程序和需要準備的資料，待項目建成投產后要求企業及時申請試生產及竣工驗收，并到企業進行現場檢查，提醒企業必須按照批復要求建設，避免發生未批生產、批建不符等違法行為。

4 結束語

實施建設項目環境工作，是執行建設項目環境影響評價法律法規的重要延伸，是落實環境保護“三同時”制度的重要保證，是防止生態破壞和環境污染的重要手段。實行環境監理，可以有效彌補法律法規對“三同時”制度在施工期管理上的不足，通過強化建設單位、監理單位的責任，使環境管理工作融入到整個工程實施過程中，變事后管理為過程管理，彌補項目在環保審批和竣工驗收之間環境管理的薄弱環節。