健全地方政府應急管理的協同體系機制研究

[摘 要]在應對處置突發事件的過程中，各級地方政府如何打造高效的協同體系機制，會同相關機構和組織高效地開展應急管理工作，是充分發揮政府職能和提高應急管理效率的重要因素。筆者總結了地方政府應急管理協同機制現狀，分析了地方政府應急管理的協同體系機制建設路徑，并提出相應的意見和建議，希望能夠起到拋磚引玉的作用。

[關鍵詞]地方政府；應急管理；協同體系機制

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.117

[中圖分類號]D630 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）22-0-02

0 引 言

當前，我國地方政府及相關部門在應對和處置突發事件的過程中，缺乏較強的協同管理能力，協同體系機制不夠完善，風險預警體系以及風險管理效率相對不完善，缺乏較強的跨部門合作協同水平與能力，與當前經濟社會快速發展的應急管理需求還存在著一定差距。

1 地方政府缺乏較強的應急管理協同能力

第一，危機預警以及風險管理體系不完善。通常情況下，風險管理與突發事件應急處置相比，其控制危機的過程、有效性更有保證，同時其控制成本也更低。所以，如果政府以及相關監管部門可以有效地進行合作與協同，會獲得盡可能多的安全收益。然而國內的突發事件應急管理的過程中，將“突發公共事件”當作管理對象，采取了被動、消極的管理方式。盡管應急管理實務中大力倡導相應的監測預警活動，但無需諱言其中的消極與被動色彩。

第二，地方政府部門在較大程度上主導著應急管理工作，其他應急管理責任主體缺乏主動的參與意愿或者參與力度不夠。落實主體責任是應急管理工作的主要抓手，而政府主導應急管理工作并不意味著要全部都管，充分發揮其他應急管理主體的主體責任才能從根本提高整個應急管理的工作效率。

第三，存在條塊分割以及效率較低的問題。地方政府組建了相應的應急管理體系后，經受了若干次突發事件的考驗，逐步展現出它的不足以及缺陷。從地方政府構建的應急管理體制和機制來看，存在條塊劃分現象，其所屬部門責任以及職權混淆，缺乏較強的綜合協調意識與能力，實際的應急管理效率并不高，地方政府的應急管理組織中存在較大內耗。

第四，不具備較強的應急協調以及共享信息的水平。信息共享是能夠有效應對和處置突發事件的基礎，是突發事件研判的保障，而事件研判是最終處置決策的依據。但目前地方政府缺乏專業化、系統化的應急管理信息系統，一定程度上影響了應急管理信息的實際傳遞效率，難以有效地協調政府相關部門的具體行動。

2 健全地方政府應急管理協調體系的主要路徑

在構建應急管理協同體系時可以采取多種方法，發揮地方政府作用，對相關職能部門以及相關的應急管理主體開展全方位的協調工作，重點涵蓋以下方面。

2.1 確定應急協同目標，協調應急程序與流程

地方政府應該準確地確定各個部門的應急協同目標，從而為行動一致提供必要的基礎和前提。在多元主體積極參與并共同確定一致的執行目標的情況下，才能協調各有關部門以及組織機構的性的以及方向。在開展應急管理工作的過程中，地方政府應該組建相應的應急管理組織，對相關方面的利益進行綜合協調，制定清晰可見的共同目標。在此基礎上，借助必要的協同措施與途徑，盡可能地增強彼此的共識。

2.2 制定可行性較強的協同策略

制定協同策略是為了實現既定目標而調節諸多層面的流程與環節，解決公共危機或者突發事件、緩和多方矛盾，而制定實施的具體行動方案。它能夠確保地方政府協調和調整應急管理活動的力度與方向，使其通力合作，積極發揮作用。如此以來，在地方政府出面牽頭組織實施的情況下，相關參與部門或者機構應該主動參與進來，自覺調整彼此的詳細實施策略。再從整體上對上述實施策略進行協調與溝通。

2.3 通過統一有力的指揮系統取得一致步調

就其指揮系統而言，是地方行政組織控制和管理的層級節制系統，也就是說地方行政領導采取屬地管理、統一指揮的方式，規定相關部門的權責范圍，實施協同機制中的分工以及合作，最大限度地消除協作過程中的矛盾，從而實現步調一致的目標。在相關行政組織和其他性質的參與主體進行密切協作與大力合作的過程中，地方行政組織的指揮系統必須要統一指導外部的諸多參與主體。最關鍵的內容是，地方行政組織應該借助這個指揮系統的統一指揮，實現基本的突發性應急事件的具體應急策略、方針以及行動等。

2.4 確保高效的信息溝通協調

為了有效地協調多元主體的彼此行動，應該達成共同的應急管理認識，這就需要進行高效的信息溝通。所以地方政府在開展應急管理活動的過程中，應該有意識地整合所需要的多種信息資源，通過多種渠道，開展富有成效的信息溝通，確保多元主體獲得必要的信息支持，做到信息共享，更好地進行應急管理。

3 健全地方政府應急管理的協同機制的建議

為了有效地提升地方政府的應急管理能力，有針對性地增強自身的應急管理協調水平，可以采取下列可行性較強的協同措施，從而實現應有的應急協同效果：

3.1 建立健全政府部門間應急管理協調機制的地方條例

地方政府應該加強依法行政，在合法性的前提下開展相關工作，在應急管理協同機制的建設過程中，也要以法律法規為基礎。地方政府可以指定符合地方實際的地方條例，填補法制層面關于地方政應急管理協同機制的法制空缺，以地方條例規范地方政府應急管理的協同機制建設，明確其他應急管理主體的主體責任和義務。

3.2 健全應急協同機制

地方政府應該組建權威性的應急管理協調機構，健全政府部門間的應急聯動機制。突發事件具有緊急性、復雜性以及跨域性等特點，凸顯出了傳統的條塊分割應急管理體系效能不強的問題。因此，應適度增加應急管理專業機構以及人力資源建設，并在既有機構上強化協調機制建設。打造專業性強、跨區域廣、權威性高的地方政府應急管理機構，將其作為應急管理中心，對相關方面的利益爭端進行協調，強化彼此的溝通與交流。該機構的關鍵性人員應該涵蓋專家學者、政府部門的代表、民間組織的代表以及參與應急管理協調機制的相關部門的負責人，有效地開展應急協調工作的日常管理以及規劃部署，對相關職能機關當前的應急管理協調能力進行整合，依托這些職能部門，打造專業化較強的應急協作隊伍，健全基層應急組織的教育與培訓，進一步加強基層應急力量，提高參與積極性，發揮最后一公里的作用。

3.3 地方政府和新聞傳媒的密切協作

必須要注意的是，隨著新聞傳媒行業的穩步發展，地方政府必須將新聞傳媒有效地納入當前的政府部門應急管理信息系統中，使其變成信息的傳遞者與收集者。新聞媒體具有廣泛的分布面、從業人員比較多、可以及時獲得一手信息等，具有十分顯著的優勢，也為政府開展應急管理提供了良好的協作資源。政府部門要建設以信息技術為載體的應急管理信息系統，新聞媒體要大力支持地方政府部門的應急管理決策，為其提供充足的信息資源，而且還要有序地監督政府部門的應急管理活動，高效履行自身的社會責任。

3.4 政府和企業間開展有效協作

在現代經濟社會發展的過程中，企業發揮著重要的作用，它能夠為實現高效的社會治理提供必不可少的資源和裝備。企業具有先進的、系統化的應急設備以及技術，具有豐富的人力資源，其動員能力以及組織性都比較強大，在這種情況下，應該充分地發揮它們的積極作用，讓他們積極參與到地方政府部門的應急管理協作機制中。

4 結 語

當前經濟社會飛速發展，各類突發事件層出不窮，重特大突發事件、生產安全事故屢有發，并造成巨大損失，嚴重影響了人民生命財產安全和社會穩定。因此地方政府積極行動起來，大力開展應急管理協同體系機制建設，提升政府應急管理效能，科學、有效、有序、有力地處置和應對突發事件。

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