論公共管理的協作式發展

[摘 要]協作式公共管理強調整體性思維，把政府機構的公共服務和社會組織職能整合起來實現資源共享。利用信息化的便捷條件，把政府治理和公共服務用信息化手段包裝，全面提升公共服務質量。公共管理協作式實踐已經走過十余年，在現代公共管理部門都已經認識到協作式管理的重要性和必要性。地方政府之間要按照具體的管理目標制定合作契約締結關系，成立機構委員會協調整體管理工作。

[關鍵詞]公共管理；協作式；資源共享

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.113

[中圖分類號]D035 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）22-0-02

隨著多元化利益主體的出現，公共管理越來越復雜。一些突發事件出現之后的處理應對不僅僅由政府來負責，也包括社會組織和私人部門的介入，公共事件往往涉及多個組織或部門發揮職能明確分工來協同處理。如何構建公共主體之間的協調機制，合理安排資源高效地進行流程的運作值得人們深入研究。公共管理的協作式發展的目的在于整合社會各種資源使處理問題的時間迅速，方式便捷，方法得當，達到資源的優化配置。發展協作性公共管理是經濟全球化背景下社會變革中滿足不斷變化的新現象的新要求，是現代公共管理的一種新模式。

1 協作性公共管理興起的背景

國際上對于協作性公共管理的研究已經有十年之久，20世紀70年代末，公共行政部門在行政中出現了機構裂化和公共服務碎片化的問題。20世紀90年代，英美等一些國家開始新的管理路徑探索，利用網絡化技術聯合協作呈現出協同政府形態，這成為了公共管理領域的重要改革。這場改革強調整體性思維，把政府機構的公共服務和社會組織職能整合起來實現資源共享。利用信息化的便捷條件，把政府治理和公共服務用信息化手段包裝，全面提升公共服務質量。這場變革具有深刻的背景。

一是社會變革論。這種觀點認為協作性公共管理模式的興起是由于當前的社會變革和社會轉型。政府在轉型期所遇到的社會問題和社會矛盾呈上升趨勢，政府面臨的跨邊界的新問題不斷涌現。社會化條件下，各種資本融合使公共部門和管理者必須以復雜的關系交流合作，共同面對困難，共同解決問題。政府部門之間、政府與社會組織、社會組織之間的依賴性增強。過去的公共管理所需要解決的問題比較簡單單一，一般局限在政府所轄的范圍內，無須跨區域、跨部門來解決。現在各部門各單位在新的問題面前都要出讓一部分權力放入公共領域，并在公共領域中協作進行管理，實際上是權力的交流和資源的共享。信息通訊技術為協作性公共管理做出了巨大貢獻，在信息化政務工作中，用網絡來實現信息共享加大了協作管理的效率，為多部門協作提供了可能性。

二是認為部門失靈。當前的公共管理邊緣越來越模糊，不能按照傳統的邊界來劃分管理歸屬。公共管理已經不再局限于某個部門，甚至某個部門也無法獨立解決當前的管理難題。網絡時代的公共管理呼吁多個社會活動者協同行動，公共管理工作已經再無明確的邊界。現代公共管理以滲透性和關聯性為特點，只有開發跨領域、跨部門的協作性管理才能在復雜問題面前有效應對。單個的部門無法解決在區域經濟領域、環境、跨界設施等方面的問題。取代傳統官僚管理模式的是現代碎片化的管理形態，所有的公共管理都要以公眾需求為導向，以資源整合為方法，打破政府、社會組織、管理者之間的界限，共同協作為一個目標而創造價值。

2 公共管理的協作式實踐模式

公共管理協作式實踐已經走過十余年，在現代公共管理部門都已經認識到協作式管理的重要性和必要性。現代公共管理者在過去的十年間對協作式公共管理有著不同程度的新拓展，協作性公共管理已經成為現代公共部門管理者的一項核心活動。

2.1 跨部門協作性公共管理

有代表性的是英國的“協同政府”改革。協同政府是現代化政府的新形式，強調機構、政策和項目的一致性使協作成為可能。協同政府為世界其他國家的公共管理開拓了道路，是探索跨部門協作性公共管理的典范。協同政府所協同的是不同的政府部門本來有不同的分工，但由于在系統內部各部門與所管理的內容有關，通過組織拉進行內部整合，再與其他部門發展外部的協作。協同政府可以打造一站式服務，排除跨部門工作的障礙，利用有效方法收集公共信息。通過各部門的協調合作進行整合服務，滿足各方面的需求。跨部門協作性公共管理的關鍵在于要建立公共服務標準和協議，確定協作時要遵守的規范和協作戰略。各個管理主體之間要消除界限就要適當放權，避免權力交叉和重復運用。協作式公共管理重點打造整體化環境，要成立跨部門委員會對跨部門協作統籌安排，對所需要的財政支出做統一管理，戰略規劃、財務、交通、衛生等管理環節都要由跨部門委員會來實施具體分工。此外，還要成立跨部門的監督小組負責監督各組成成員的活動，保障跨部門協作順利進行。在公共事業方面，協作式公共管理的范疇較廣，比如開展聯合檢查就需要鐵路、航空等交通部門的協作配合。比較常見的是政府部門、社區、志愿部門的聯合協作，公共事務在公私搭建的伙伴關系中更容易優勢互補，還有一些營利部門和非營利部門也可以按照共同的目標建立公共服務。采用協作式的管理模式目標就是在利益最大化中創造公眾價值。

2.2 跨地區協作性公共管理

經濟全球化對跨地區協作性公共管理提供了外部條件。國家層面的跨區域合作在經濟領域不斷進行，很多國家都在搞區域一體化發展。英美等國家在協作性公共管理方面走在世界前列，在英美國家的公共管理中，跨地區協作已經成為地區間聯合共同發展的基本策略。比較流行的就是成立協會和協作機構，共同處理一些跨地區邊界的公共問題。針對區域發展和區域建設，這些協會聯合制定公共區域的規劃，各個地方政府建立戰略伙伴關系來完成協作式公共管理。

地方政府之間要按照具體的管理目標制定合作契約締結關系，成立機構委員會協調整體管理工作。大城市的公共管理可以分為四種類型：①劃分指定區域，把區域作為一個整體來制定管理規劃；②市政府和縣區政府之間形成協作關系，把市政府的職能分派到下級政府進行服務性的管理；③建立區域資金，由區域各管理主體來籌措資金，把資金整合到一起集中分配；④地區之間打破邊界限制，協同管理。政府實現社會治理目標要促進各個組織之間的協商、交流與合作，把各個組織力量匯聚在以政府為中心的周圍，形成協同政府。公共服務在20世紀80年代之后具有碎片化的特點，這種特點意味著只靠現有組織的單獨行動難以回應公共政策的目標。只能按照服務對象的需要尋找協同的組織跨區域跨組織邊界開展行動。協同政府實際上提供的是整體性的公共服務。

3 當前協作性公共管理的啟示

協作性公共管理是現代公共管理的一種手段，目前來看，協作性公共管理的研究已經不再是一個新課題，但我國對于協作性公共管理還尚處于雛形階段，相對來說，西方國家的協作式公共管理已經趨于成熟。我國政府對于協作性公共管理的實踐隨著近年來的突發事件而發展。2002年的非典就是需要進行協作性公共管理的典型案例，以全國為單位跨區域跨部門的整合，各級政府建立協作關系，全社會調動資源。此外，地震、雪災、劣質食品、流感和氣候變化等突發性或蔓延性的惡性事件都需要協作性的管理模式，跨地區跨部門的協作性公共管理在當今時代十分重要，人們必須盡快建立起協作式公共管理的機制。黨中央要求大部制改革就是要提高各部門之間的協調配合能力。中央對協作性公共管理已經引起關注，我國在行政管理改革中不斷邁向新臺階。協作性公共管理有重要的研究價值，只有健全各部門之間的配合機制，理順權責關系，才能使各個區域部門聯合成一個整體發揮其各自的職能協調運轉發出合力提高政府的行政效能。

長期以來，我國的政府機構存在職能交叉、管理缺位的問題，政府機構改革一般側重于劃分部門職能，明確權責，但沒有重視部門之間的協調配合。在協作式公共管理方面，人們需要借鑒英美等國家的管理經驗，重視和研究部門之間的協作關系，不能把政府機構改革單純局限在增加部門和裁減部門方面。只要部門之間存在分工問題就會有機會為解決同一個問題進行配合和協調。在歐美國家的政府改革就是把不同職能的機構或部門整合在一起然后按照所轄工作實現跨部門協作。近年來，我國政府在公共管理領域提出了區域協調發展，并且把區域協調發展作為一種重要政策，協作主要傾向在市場經濟中，在發展經濟的時候建立合作機制和扶持機制等，縮小貧富差距也是從區域角度優勢互補。我國的地理環境需要協調發展，尤其是針對東西部發展條件的差異，我國在實踐中必須完善區域協作機制，振興東北老工業基地，珠江三角洲區域和環渤海經濟區域的發展都需要在區域的劃分前提下進行區域合作，調配各種資源跨省跨區域互動互補。我國的區域協作機制在實踐中不斷豐富和創新，經濟區域化、區域整體化的發展已終取得令人注目的成就，并日益凸現出在國民經濟和社會發展中的重要作用。西方國家關于協作性公共管理的實踐經驗與理論成果，是我國公共管理學術界與實務界應該積極關注的理論與實踐話題。同時，學習和借鑒西方國家在該領域的理論研究成果與實踐探索經驗，加快建立健全我圍公共管理流程中的跨地區、跨部門協作性公共管理機制，更好地解決由于地區、部門、行業、職能分割所帶來的公共政策、公共服務碎片化問題，對于縱深推進我國行政管理體制改革、加快服務型政府建設具有重要的現實意義。盡管我國的經濟領域協作式發展實踐經驗較為豐富，但是在政治、文化、社會、生態等其他領域，協作式公共管理還沒有展開，所以，人們要繼續研究公共管理流程中的跨地區跨部門協作機制，使這一優秀的研究成果輻射到公共需求的各個方面。

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