對資源稅制改革理念的分析和探討

[摘 要]為深化資源稅制改革，充分發揮資源稅制在促進資源節約利用方面的重要作用，財政部、國家稅務總局于2016年5月出臺了《關于全面推進資源稅改革的通知》，從征收范圍、計征方式、收費基金、資源稅率、優惠政策等層面入手進行改革，對資源行業健康發展起著重要的促進作用。本文在分析資源稅制改革必要性的基礎上，對資源稅制改革理念的踐行進行探討。

[關鍵詞]資源稅；稅制改革；計征方式；優惠政策

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2016.22.071

[中圖分類號]F812.42 [文獻標識碼]A [文章編號]1673-0194（2016）22-0-02

1 資源稅制改革的必要性分析

1.1 資源稅功能定位

長期以來，雖然我國一直在對資源稅制進行改革，但是卻收效甚微，資源稅制仍沒有充分發揮抑制資源過度消耗、準確反映資源品稀缺程度的功能。在計劃經濟時期，國有企業是礦產開采的主要企業，當時的資源稅功能定位于調整國有企業間的利潤差異，導致資源企業無視資源開采對環境造成的影響，未能將資源開采的外部成本內部化，資源浪費現象極為嚴重。但是，隨著市場經濟的發展，資源行業涵蓋了多種所有制企業，加之我國經濟發展對資源消耗量的逐步增大，生態環境破壞日趨嚴重，若仍沿襲計劃經濟時期的資源稅功能定位，則勢必會阻礙資源行業的健康持續發展。為此，必須在資源稅制深化改革的過程中，進一步明確資源稅的功能定位。

1.2 資源稅征稅范圍過窄

我國資源稅的征稅范圍僅局限于原油、天然氣、鹽及一些礦產資源等，而未將所有生長周期緩慢的可再生資源以及不可再生資源納入到征收范圍中，難以發揮資源稅的作用，導致了嚴重的后果。一方面，由于資源開發利用的成本較低，造成企業過度開采自然資源的現象愈演愈烈，使得自然資源浪費問題得不到根本性的遏制。另一方面，因資源稅征稅范圍的限制，應稅資源品的價格要高于非應稅資源品，這就使得企業紛紛投向非應稅資源的開采利用，加劇了非應稅資源的稀缺程度。

1.3 資源稅計征方式欠缺科學性

在《資源稅暫行規定》中，納稅人的銷售量是應稅資源產品的計稅依據，移送使用量是自用應稅產品的計稅依據。長期以來，我國為了方便資源稅的征收管理，將從量計征作為資源稅的主要計征方式，造成了不良后果：一方面，不科學的計征方式導致資源稅的應納稅額變動與資源品的價格變動并無聯動關系，嚴重弱化了資源稅的調節功能。另一方面，只對資源企業銷售量和自用部分數量計征資源稅，忽視了開采儲藏資源量的征稅部分，易出現資源企業囤積資源產品的現象，擾亂市場運行秩序，人為操控資源品價格。由此可見，以從量計征為主的計稅方式已經難以適應市場經濟的發展，必須加快計征方式的改革步伐。

1.4 資源稅率水平偏低

我國資源稅稅率一直偏低，嚴重弱化了資源稅在促進資源合理配置，提高人們資源節約意識中的作用。同時，我國資源稅稅率在設計過程中，沒有充分考慮資源稀缺性、開采回采率、開采效率、不可再生性等因素，導致資源市場價格與資源開采產生的實際社會成本相脫節，阻礙了資源的可持續利用，沒有引導資源企業和消費者形成資源節約觀念。此外，因資源稅稅率設計不合理，還造成了資源富集區與資源加工區的收益分配不合理。我國資源分布多集中于西部，而資源利用與消耗卻集中于東部，在市場價格機制的傳導下，東部享受比西部更多的資源開采收益，加劇了資源的不合理配置。

1.5 稅收優惠政策的作用微弱

在《資源稅暫行條例》中，有關資源稅優惠政策的內容較少，并且優惠力度不足，尚未形成惠及面廣的優惠政策體系。一方面，稅收優惠政策對資源開采效率高、開采難度大的納稅人優惠力度不足，不利于鼓勵企業開采難度大的礦區。另一方面，我國現行稅收優惠政策多集中于增值稅、企業所得稅兩大稅種，而很少關注資源稅優惠政策的制定，難以發揮稅收優惠政策的調節作用。

2 資源稅制改革理念的踐行

2.1 資源稅功能重新定位

隨著市場經濟的發展，資源稀缺與資源需求的矛盾日益凸顯，為此必須轉變經濟增長方式，將可持續發展理念融入到資源稅制改革中，重點突出資源稅在資源節約與環境保護中的功能作用，同時還要兼顧資源稅原有的級差調節功能。而在新出臺的資源稅改革通知中，已經明確將組織收入、調控經濟、促進資源節約集約利用和生態環境保護確立為資源稅制的主要目標，并在征收范圍、計征方式、資源稅率等方面提出了改革方向，這對于提高資源開發效率、促進資源開采外部成本內部化有著重要意義。

2.2 資源稅征收范圍逐步擴大

我國在資源稅制改革中，應合理借鑒國外資源稅制改革的成功經驗，結合我國經濟發展和資源分布特點，逐步將水、礦產、森林、草場、灘涂等資源全面納入到資源稅的征收范圍，有效控制資源過度開采、資源浪費問題，加大生態環境保護力度。尤其在水資源征稅方面，應將地表水、地下水、地下熱水、礦泉水均列為水資源的征稅對象，以維持生活用水、控制生產用水為原則實施差別稅額制度。在新出臺的資源稅改革通知中，已經將水資源納入到資源稅征收范圍，并提出在河北省進行水資源稅試點，對地表水和地下水采用從量定額方式計征水資源稅，同時適當提高耗水量大行業、地下水超采和超計劃用水地區的稅額標準，這對提高行業節水意識，提高水資源利用效率有著重要意義。除此之外，新出臺的資源稅改革通知中還提出將森林、草場、灘涂等自然資源納入到征收范圍，要求各地區結合本地區的市場開發利用情況，提出這些自然資源的具體征稅方案。由此表明，我國資源稅的征收范圍在逐步擴大，國家和地方政府對資源稅征收的重視程度日益提高。

2.3 資源稅率體系設計合理化

我國于2014年末要求各省對煤炭資源稅實施從價計征，但是實際情況卻是各省實施政策比政策預定時間推遲了一個月以上。所以，如何制定合理的資源稅稅率是資源稅制改革面臨的難題。在新出臺的資源稅改革通知中，明確要求省政府在規定的稅率幅度內，結合實際生產經營情況，遵循稅費平移的原則，提出適用稅率建議。筆者建議，在資源稅率制定中要充分考慮環境破壞成本、資源替代成本、資源稀缺程度、資源開采成本、資源開采回采率等因素，同時還應當結合因地區差異產生的資源品質、生產周期、環境影響等因素，設計動態稅率形式，增強資源品價格變動與資源稅收益的聯系，加大資源稅的調控力度。

2.4 稅收優惠政策力度持續加大

為充分發揮資源稅優惠政策在引導資源開采企業開發新技術、提高資源開采效率方面的作用，應制定完善的資源稅稅收優惠政策體系，由國家統一制定優惠政策，杜絕優惠政策在實施過程中出現濫用或尋租現象。在新出臺的資源稅改革通知中，明確指出了要強化礦產資源稅收優惠政策管理，加大稅收優惠政策的優惠力度。如，通知中規定，對礦產資源開采符合條件要求的充填開采方式，享受減征50%資源稅的優惠政策；若開采衰竭期礦山，則享受減征30%資源稅的優惠政策。除此之外，還應當采取以下措施發揮稅收優惠政策的調節作用：根據我國國情，對《資源稅暫行條例》中的優惠政策進行調節，將稅收減免條件予以細化，消除濫用優惠政策的操作空間；將稅收優惠政策擴大至支柱性礦產貧礦、小礦床、難選礦開采方面，促使礦產企業有效開發礦產資源，提高資源開采效率；加大對利用低品位礦、尾礦、廢水、廢氣、廢渣等提取礦產品的稅收優惠力度，必要時可采取免稅政策。

3 結 語

我國要持續推進資源稅制改革，充分發揮資源稅在調節資源配置、提高資源利用效率、反映資源品稀缺程度、加大生態環境保護力度等方面的作用。結合我國當前資源稅制的實施情況，以及資源開采利用現狀，應進一步擴大資源稅征稅范圍，確定以從價計征為主的計稅方式，合理設置資源稅率，制定完善的資源稅優惠政策體系，從而不斷深化資源稅制改革，推動資源行業的可持續發展。

主要參考文獻

[1]王華強，齊衛東，蒲志仲.我國礦產資源稅制結構分析：問題與建議[J].會計之友，2014（26）.

[2]馬蔡琛，李宛姝.我國資源稅改革思辯[J].稅務研究，2014（10）.

[3]楊志勇.資源稅改革下一步需要注意的問題[J].中國財政，2016（13）.

[4]曲志學.淺析我國資源稅的定位及其在稅制改革中的地位[J].金融經濟，2014（18）.

[5]郭焦鋒，白彥鋒.資源稅改革軌跡與他國鏡鑒：引申一個框架[J].改革，2014（12）.