PPP如何進入發展“快車道”

各地方政府在PPP模式推廣和執行中仍然面臨重重困難，下一步應加強政府PPP項目管理能力建設。

從2014年我國頒布43號文起至今，我國PPP項目規模已超10萬億元。隨著國家發改委和財政部指導性文件的不斷出臺，各地PPP項目落地率迅速增長。PPP模式正在轟轟烈烈進行，但各地方政府在推廣和執行中仍然面臨重重困難。PPP模式推廣和執行中的難題，不單在我國存在，也存在于世界各國。

在今年3月的聯合國PPP專家討論會上，專家們就此進行了激烈的討論，憑借著多年的操作實踐，各咨詢專家、世界銀行等金融專家都明確指出了“政府PPP項目管理能力建設”在PPP模式推廣中的重要性和必要性。在此，針對我國的PPP模式推廣情況，分析一下我國“政府PPP項目管理能力建設”在PPP模式推廣和執行中的重要性和必要性問題。

政府PPP項目管理能力建設的重要性

政府PPP項目管理能力建設的重要性主要表現在以下三點：

1.單純重視融資，忽略了公共服務能力提升。

在PPP模式推廣中，一些地方政府將PPP模式作為單純融資手段的意識遠遠強于提升公共服務能力意識。事實上，PPP項目引入社會資本投資并不能降低地方政府負擔的總額，而只是緩解了地方政府短期的財政支出壓力，各地方政府應客觀看待此舉對于解決地方債務問題的作用。從近期看，雖然對于化解地方政府債務有利，但如果地方政府為了融資而融資，那么在未來，可能招致更巨大的財政負擔。

公共服務能力的提高和公共服務效率的提升才是衡量PPP項目是否成功的標準。政府PPP項目管理能力的建設除了提升專業技術知識之外，還應將重點應放在政府如何能夠通過對PPP項目的有效管理來提高地方政府的公共服務能力，如何通過社會方的參與來提升公共服務效率上，也就是政府PPP項目如何能夠真正做到“物有所值”。目前市場上多半的現象是一些地方政府為了PPP項目入庫，讓咨詢機構來做“物有所值”評估，而真正需要專業咨詢的PPP方案設計卻由政府自己接了。“物有所值”的評估和判斷，其實是政府PPP管理機構或人員應具備的關鍵能力之一。

2.重融資，輕管理。

在PPP項目中，政府最后都是要承擔責任和義務的，不應將社會資本方作為唯一的責任方。因為PPP項目生命周期長、參與方多等特性，決定了對地方政府PPP項目管理能力的要求更高。如PPP項目落地實施階段，基礎設施的建設質量是影響未來公共服務能力的關鍵因素，因此，這一階段重在政府PPP項目的合同管理能力。事實上，因PPP項目的復雜性和長生命周期性等特性，對政府PPP項目的管理能力要求，從PPP項目立項篩選直至PPP項目進入日常運營期到最后的監管都貫穿始終。因此，政府PPP項目管理能力建設才是保障PPP項目成功地實施并運營成功的關鍵因素。

3.未能充分“使市場在資源配置中起決定性作用”。

PPP模式之所以能夠有力地推動政府職能向管理職能轉變，即充分“使市場在資源配置中起決定性作用”和“更好發揮政府作用”，原因不僅是引入了社會資本合作PPP項目，同時還包括了合理地使用第三方專業咨詢機構進行PPP項目的咨詢和設計。一些地方政府在積極推廣PPP項目的同時，忽略了PPP項目的專業性自己“操刀”參與設計PPP項目。PPP項目包括咨詢、法律、技術、金融、財務等多個專業領域的專業知識，并非簡單的政府部門或幾個人就能夠承擔下來的任務。若PPP項目在前期的盈利模式、融資結構、風險分擔機制和退出機制等方面設計不合理，將容易導致項目中止或終止，因此，在PPP項目中，專業的第三方咨詢是非常必要的。政府不論是為了節省前期咨詢費用還是因忽視了PPP項目的專業復雜性而親自操刀參與設計PPP項目，導致的直接后果最后買單的還是政府。

在PPP市場中，政府要實現充分發揮“使市場在資源配置中起決定性作用”，首先必須要清晰政府PPP項目管理機構或人員在PPP模式推廣中的角色定位。清晰角色定位，重點加強PPP模式推廣中所需要能力的建設也是我國PPP模式推廣成功的重要因素之一。

政府PPP項目管理能力建設的必要性

政府PPP項目管理能力建設的必要性表現在以下四點：

1.PPP項目本身是一項復雜的系統工程，對地方政府相關的管理能力要求頗高。

PPP項目專業性強、參與方多、復雜性高等特點，對地方政府PPP項目管理的能力提出了更多的挑戰。例如，因參與方較多就需要政府PPP項目管理人員具有更好的溝通和協調能力：參與方多，利益訴求就多，加之所涉及的專業性強而復雜，這需要地方政府能夠有效地協調多方利益從而達成PPP項目實施所需要的條件，促成多方能夠協調一致，各負其責，按時保質地完成PPP項目。PPP項目落地后運營過程中也仍需政府PPP項目管理人員具有一定程度的專業能力去有效地實施監督和管理工作。

2.相關體制不健全對政府PPP項目管理能力提出了更高的要求。

目前，金融體系配套尚未完善，致使社會資本退出機制不暢，現有的社會資本退出機制方面的規范和細化亟待完善。如融資合同中，股權變更的限制使得社會資本難以正常退出，若社會資本不能正常退出，那么違約地退出將需要政府回購或以仲裁等法律手段來高成本地解決。理想的狀態是未來金融體系能夠針對PPP項目的不同階段提供不同形式和屬性的金融工具。因此，當前更重要的是政府PPP項目管理機構能夠更有效地、創新地解決市場操作上的一些實際問題。

3.法制上的不健全亟待政府PPP管理機構不斷完善。

財政部和發改委不斷出臺完善PPP模式推廣的指導意見和辦法，PPP市場也取得了較為顯著的成效。但在市場操作層面，法律上仍有“盲區”尚待解決，如土地、稅收、審計等問題。例如，PPP項目中的主體投資方不是建設施工方，進而需要進行“二次招標”，這種情況也是PPP市場中較普遍存在的情況。政府PPP管理部門應完善PPP統一立法，化解法律爭議，理順職能部門分工，形成中央和地方統一和明確的管理權屬。

4.監管體系缺位下政府PPP項目管理機構的合同管理能力建設更為重要。

PPP市場監管體系的缺位導致PPP項目執行過程中問題頻發，將留下重大隱患。政府PPP項目管理的重要能力之一是合同管理。好的合同管理不僅可以排除隱患，還能夠有效地保障項目質量，進而保證項目進入運營期的公共服務質量。PPP項目監管要求較高專業性，如交通軌道類項目、服務設施類項目等，不同類項目的主管部門應各自進行監管體系設計和監管標準制定并協助監管。在缺位第三方監管機構的情況下，政府PPP項目管理機構的合同管理能力建設就更為重要和非常必要了。

無論就PPP項目本身特性的需要來說，還是從PPP項目市場環境構建的需要來看，政府PPP項目管理能力的建設都是重要的和必要的。

總之，政府PPP項目管理能力的建設才是PPP發展進入“快車道”的關鍵！