合作共治促PPP立法

法治是改革之重器，良法是善治之前提。

近期，主導PPP法草案的財政部和主導特許經營法草案的國家發改委緊密合作，力圖破除政策不協調難題。

PPP立法工作已經駛入“快車道”。

亟待立法

作為促進民間投資的重要舉措，政府和社會資本合作（PPP）模式被大力推廣，兩年間地方計劃推出的7000多個PPP項目，投資額已經高達9萬億元。由此可以預見，未來PPP將成為我國基礎設施和公共服務供給的主導模式之一。

盡管國家部門和地方政府大力推動，目前在很多地方PPP出現了“叫好不叫座”的現象，實際落地情況并不樂觀，目前PPP項目的簽約率僅3成。地方政府在推廣PPP時面臨“觀念認識轉變難、規范推廣運用難、社會資本尋求難、工作協調推進難、操作實施過程難、傳統銀行融資渠道通暢難”等困難。

PPP項目是公益性較強、持續時間較長的項目，從立項簽約到投資取得回報存在一定時滯，相較于高企的融資成本，投資收益不具備吸引力。國有企業對民營資本的“擠出效應”比較明顯，目前政府和社會資本的風險分擔機制不完善，民營資本對政府缺乏信任和信心，擔心PPP項目實施過程中會受政府換人換屆影響。同時，PPP項目推進中存在著稅收金融等配套政策不完善、收益分配機制不健全、操作程序不規范等問題，一定程度上影響了社會資本特別是民間投資進入的意愿。今年以來，民間投資在全社會投資中的比重出現了近10年罕見的下滑，顯示了民間投資低迷的嚴峻局面。

同時，PPP模式存在著政策文件穩定性差、法規制度不一致不銜接、實施程序及協議不規范、爭議解決機制不完善等諸多問題，迫切需要在更高位階、更高層次上進行立法。

立法難題

《中國經濟信息》記者獲悉，PPP立法經多輪調研、研討和修改，仍面臨兩大難題：一是和現有法律法規的沖突問題；二是相關部委間的行政權力劃分問題。

當前PPP項目在實踐中最大的問題是法律不健全、不完善。在世界各國的PPP法律模式中，大陸法律國家即民法系國家普遍采用行政法律以解決PPP的糾紛，如法國、德國和一些南美的國家。英美國家如英國及其殖民地則更多地采用政府和投資人的合同訂立，即合同契約自由的原則，屬于商事法律的范疇。我國PPP的有關法律文件中存在著突出的矛盾，即一方面提出契約自由，重諾守信，但另一方面又強調政府作為監督者的地位。

PPP立法難最大的原因是存在著認識不統一的問題。中國社會科學院財經戰略研究院院長高培勇認為，PPP項目涉及政府、社會資本和老百姓三大主體，要著重考慮老百姓需要承擔的風險和收益。

在PPP模式中，政府身兼“裁判員”和“運動員”的雙重身份，既是政策的制定者也是項目的參與方，對PPP項目的成敗有著決定性的作用。項目投資者參與項目的融資、設計、運營和移交，在項目中政府與投資者是合同關系，項目的服務對象是公眾，三者的利益博弈需要平衡，否則會出現矛盾和沖突。

中國財政科學研究院副院長王朝才認為，PPP模式立法有“五大難點”：一是政府與社會資本合作項目的法律適用問題；二是部門職責分工不清導致地方實施無所適從；三是社會資本對進入政府與社會資本合作項目信心不足；四是部分合作項目的財政承受能力論證和物有所值評價流于形式；五是中西部經濟欠發達市縣合作落地難。

立法之爭

PPP項目的利益相關方眾多，各部門如何合力推動PPP法草案和特許經營法草案成為關鍵。

立法之爭，在一定程度上源于《政府采購法》和《招投標法》的沖突。據悉，《政府采購法》是為了規范政府采購行為，提高政府采購資金的使用效率，維護國家利益和社會公共利益，保護政府采購當事人的合法權益，促進廉政建設而制定的法律，自2003年1月1日起施行。《招投標法》是為了規范招標投標活動，保護國家利益、社會公共利益和招標投標活動當事人的合法權益，提高經濟效益，保證項目質量，自2000年1月1日起施行。

各級人民政府財政部門是采購活動的監管主體，國家發展和改革委員會是招標投標活動的監管主體。這也是PPP立法中最大的爭議所在：財政部傾向于采用《政府采購法》，理由是大多數PPP項目需要中央財政和地方財政補貼，政府向社會力量購買公共服務，理應納入政府采購范圍。而發改委更愿意采用《招投標法》，認為國內做PPP項目的基本都是工程公司，對招投標法比較熟悉，對《政府采購法》不太了解。

財政部PPP中心副主任焦小平提出：“PPP模式的推廣發展有利于國家供給側改革的順利進行，是其重要的組成部分，所以PPP立法和政府特許經營更應該思想統一，要充分厘清各職能部門的權責分工，不能多權混搭，否則各自為政很容易使PPP立法變成水泄不通的堵車洪流，越改越忙。”

近期，財政部發布《政府和社會資本合作法（征求意見稿）》，發改委此前曾公開發布《基礎設施和公用事業特許經營管理辦法》，兩部委正加強合作，著手解決這一難題，推動立法。

立法共治

中國財政科學研究院院長劉尚希指出，PPP是政府、市場、社會分工合作提供公共服務的新模式，其核心即為“共治”，這就需要重塑國家的改革治理結構，應從制度主義轉向行為主義、從行政放權轉向分權，從重物權控制轉向重產權流動，從正面清單思路轉向負面清單思維。

此外，要避免部門不協調、不統一問題，把政府與社會資本合作立法和政府特許分開考慮，才能確保立法體現出權威性、科學性、協調性、連續性。他再三強調：“未來PPP立法中，不能把所有權、特許權、經營權和收費權混為一談，應該在統一法律規定的基礎上再做特殊說明。”

財政部條法司副司長賴永添則認為，PPP立法主要是處理政府和市場、政府和企業的邊界關系，構建政府和社會資本兩方面平等合作的契約關系，樹立契約精神、建立誠信政府，改善公共產品供給的體制機制。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長、研究員谷樹忠表示，PPP需要政府和企業相互信任，采取一種比較合理的合伙制。政府在其中扮演的角色如果過于強勢，企業受不了，過于弱勢，會導致企業說了算，社會不滿意。因此，應該將主動權交給市場，同時政府要加強監管。這個市場不是一個完全開放的市場，而應該是在政府監管下的特許經營的市場。

中國系統工程學會常務理事、北京榮邦瑞明投資管理有限公司董事長李偉提出，PPP立法要解決的核心問題，可能就是合作問題。合作的研究也許是把權力關進籠子的關鍵。