進一步提升東北農村法治化治理水平的對策建議

摘 要：東北三省農村治理已步入法治化發展軌道，農村治理的規范化與現代化程度大幅提升，地方性法規體系粗具規模，農村基層組織結構不斷完善，農村基層換屆選舉工作有序開展。農村治理法治化的水平需一步提升，應逐步健全村民自治機制，完善村民自治各項制度；改進村黨組織領導方式，以黨內民主帶動基層民主；變守法教育為公民教育，構建新型宣傳教育機制；培育農村基層法律服務團隊，最大程度掃除農民訴訟障礙；健全多元農村社會矛盾糾紛化解機制，切實保障農村社會和諧穩定。

關鍵詞：農村治理；法治；村民自治

一、東北三省農村治理法治化發展現狀

1.農村治理地方性法規體系已具規模

《中華人民共和國憲法》《地方各級人大和地方人民政府組織法》《中華人民共和國村民委員會組織法》以及東北三省各有權立法主體根據上位法結合當地具體情況制定的地方性法規等規范性法律文件構成了東北三省農村群眾性自治制度的法律基礎。經過多年努力，東北三省農村治理地方性立法從無到有，從探索起步到規范成熟，基本形成了農村治理的地方性法規體系，在加強及完善東北三省社會主義民主法治建設中，發揮著重要的基礎性作用，提供了良好的法治保障。如，吉林、遼寧、黑龍江在農村治理方面的代表性地方性法規及規范性文件有《吉林省村務監督委員會工作規則（試行）》（2014年）、《吉林省村民代表會議制度》（2014年）、《吉林省村民委員會換屆選舉操作規程》（2014年）、《吉林省村民委員會選舉辦法》（2012年修訂）、《吉林省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》（2004年）、《吉林省村民委員會選舉辦法》（2000年）等； 《遼寧省村民委員會選舉辦法》（2012年修訂）、《遼寧省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》（2012年修訂）、《遼寧省村民委員會選舉條例》（1994年）等；《黑龍江省村民委員會選舉辦法》（2002年修訂）、《黑龍江省實施〈中華人民共和國村民委員會組織法〉辦法》（2001年）、《黑龍江省委辦公廳、黑龍江省人民政府辦公廳關于在全省農村進一步加強村務公開和民主管理制度建設的意見》（1998年）等。

2.農村基層組織制度不斷完善

東北三省各級鄉鎮黨委、人大和政府構成了鄉鎮的“三大領導班子”，設置站、所、辦等辦事機構，村黨支部委員會和村民委員會構成了村“兩委”，部分村設有村務監事委員會、婦女會、治保委員會等組織，承擔主要的鄉村治理工作，組織領導進一步健全村民自治機制以及進一步完善規章制度。東北三省各地不斷健全領導體制，明確責任分工，在原有制度基礎上進一步規范并健全了集體討論決策制、定期審計制、政務公開制、群眾評議制等多項工作制度。隨著農民綜合素質和思想覺悟的提高，參政議政能力不斷增強，民主參與度大幅提高。從總體上看，農村治理的法治環境、政策環境和人文環境不斷優化，農村治理法治化工作取得了積極成效，法治治理實踐不斷豐富與完善。

3.農村民主選舉工作有序開展

近年來，東北三省農村基層換屆選舉工作有序開展，在嚴格選舉程序、維護公平選舉、嚴厲查處賄選、加強輿論監督等方面進行了諸多制度建設的探索與創新，使得農村民主選舉的法治化、規范化、制度化與程序化水平不斷提升，達到了比較高的水平。在換屆選舉之前，嚴格檢查各項籌備工作；在換屆選舉過程中要嚴格程序，嚴格操作，嚴格把關；在換屆選舉之后，及時開展換屆后續工作，確保村級各項工作順利開展。以黑龍江省第十屆村“兩委”換屆選舉為例，相關統計數據顯示，全省8966個行政村中，8912個村一次選舉成功，成功率達到97.7%，較上屆提高14.2%。在制度保障方面，東北三省進行了積極探索，如黑龍江省對村“兩委”換屆選舉工作人員進行集中分級培訓；全面推行“競職、履職、辭職”承諾制度；整頓在先，審計在前，把新老班子交接的關口前移；注重結合農村實際優化班子性別比例、年齡結構與知識結構等。東北三省各地在換屆選舉工作的開展過程中，嚴把任職條件關、公開推薦關、資格審查關、選舉程序關，基本確保了換屆選舉工作的順利開展，增強了換屆選舉的公信力。

二、進一步提升農村治理法治化水平的建議

1.逐步健全村民自治機制，完善村民自治各項制度

東北三省農村治理法治化是實現鄉村良治、善治，促進農村社會和諧發展的必由之路，應逐步規范完善農村治理的運行機制，使村民參與有序，辦事有據，有章理事，按照黨的十八大提出的“健全基層黨組織領導的充滿活力的基層群眾自治機制”的要求，依法推進村民自治。要逐步健全以村委會、村民會議、村民代表會議、村民小組為主體的村民自治組織體系，在憲法以及相關法律的框架下圍繞民主自治，主動、全面、創造性地開展工作，協調農村基層組織的管理職責，理順鄉鎮政府與村委會的職能分配，以形成村民自治的強大合力。應不斷完善村黨組織和村委會聯席會議制度、村民會議和村民代表會議制度、村務財務公開制度、民主管理制度、民主評議制度、干部離任審計制度，通過不斷地推進制度創新，擴大農民群體有序的政治參與，將涉及村民利益的事項納入進來，創造農民當家做主的新形式，確保將民主選舉、民主決策、民主管理、民主監督落到實處。

2.改進村黨組織領導方式，以黨內民主帶動基層民主

村民自治需要統一、穩定的組織領 導，在村民自治中堅持黨的領導具有特殊重要的意義，應以協調理順村黨支部委員會與村委員會（以下簡稱“兩委”）為抓手，改進農村基層黨組織的領導方式，在體制創新中構建新型的兩委關系，以適應新形勢下村民自治發展的需要。首先，實現鄉鎮政府職能向社會服務型政府職能的轉變，應摒棄黨政不分、以黨代政的領導方式，引導村級黨組織充分尊重村民意愿和村民會議所作出的決議，改變長久以來黨組織包攬一切具體事務的一元化領導機制，充分發揮黨在把握方向、總攬全局中的核心作用，保障村民自治組織的職能和作用，將堅持黨的領導、發揚人民民主和嚴格依法辦事有機地結合在一起。其次，不斷完善兩委聯席會議制度，增強對基層農村工作的協調溝通，形成黨組織和村民自治組織合理分工、共同決策、相互配合的良好工作局面。在具體的運作中，要進一步從制度和程序上對兩委聯席會議制度予以完善，按照“四議”（黨組織提議、村兩委商議、黨員議事會或黨員大會審議、村民代表會議或村民會議決議）、“兩公開”（決議過程公開、實施結果公開）的形式進行民主決策、科學管理，“一監督”（村里重大事項的決議和決議實施全過程自覺接受村務監督委員會監督）的總體要求，明確決策事項，規范決策程序，健全配套制度，落實保障措施，保證農村基層各項工作正常運行。最后，加強黨內民主帶動農村基層民主，使農村基層民主沿著正確的方向與道路前進。黨的十八大報告強調，“黨內民主是黨的生命”，必須“以黨內民主帶動人民民主”，只有不斷推進黨內民主，才能有效帶動農村基層政治生活實現民主化，應通過擴大黨內民主，示范、引導并促使農村基層民主水平的提升。

3.變守法教育為公民教育，造就新型宣傳教育機制

從我國普法工作的主題與重心來看，它經歷了從法律常識教育到法治知識教育、到法治理念教育再到法治與德治相結合的公民意識教育的發展過程。新時期農村法治宣傳教育工作應逐步實現從單一守法教育到綜合性的公民意識教育的轉變。新時期東北三省法治宣傳教育應逐步建立完善家庭、學校、社會“三位一體”的公民意識培植制度，拓展法治宣傳教育的范圍與領域，擴大受眾的覆蓋面，與時俱進更新內容，將單一維度的法治宣傳教育與傳統美德教育、人文精神教育相結合，健全從家庭、學校至社會的公民教育體系，保證每一位農民都能接受良好的政治教育、法律教育和社會文化教育，引導廣大農民群體運用法律武器解決現實生活中的實際問題，依法按程序表達利益訴求，解決矛盾糾紛，用法律武器維護自身的合法權益。同時，要根據農村社會不同群體的不同情況，設計有針對性、實效性的法治宣教內容。針對農村執法司法情況，要加大公安、城管等最接近農村居民的執法人員的培訓力度，這樣會提高其政治和法律素養；集中對鄉鎮政府治安人員和農村基層村治安管理人員加強法律法規和執法管理培訓，可提高其法律素養和依法辦事能力；要積極組織農村村支部書記、村民委員會主任和文書等三職干部參加黨校或者干校法律培訓班學習，以充實農村基層干部的法律專業知識，提高依法行政的能力。

4.培育農村基層法律服務團隊，最大限度掃除農民訴訟障礙

目前東北三省農村地區法律資源分配不均現象仍然存在，在繼續加強專門法律機構法律服務的范圍與質量的同時，還應通過法律引導、政策支持等多種手段培育扎根于農村基層的法律服務團隊，加大農村法律援助的力度，拓寬農村法律服務的渠道，以滿足農民群體的法律需求。東北三省農村地區長期存在訴訟障礙的根本原因還在于相對高昂的訴訟費用，唯有提高農民對訴訟的信心，才能確保法律法規在農村的貫徹實施，引導農民通過正當的司法途徑解決矛盾。要加大對涉農案件訴訟費用的減免力度，減輕農民負擔，充分發揮基層法院的作用，及時裁定并做好訴訟減、緩、免工作，同時要不斷完善農村法律援助機制，加強對農村法律援助機構的扶持，改變由城鄉二元結構導致的城鄉法律服務資源的不平衡局面。

5.健全多元農村社會矛盾糾紛化解機制，切實保障農村社會和諧穩定

在東北三省農村傳統經濟社會結構發生變化的大背景下，各利益主體間的矛盾糾紛往往具有復合性特點，農村社會矛盾糾紛呈現出多元化、復雜化、群體化、激烈化與季節性特征，以往單一的矛盾糾紛解決手段難以有效地應對日趨復雜化、多樣化的農村社會情況，應進一步健全多元化的矛盾糾紛解決機制，健全以調解為中心的包括司法調解、民間調解、行業調解在內的新型調解模式，綜合運用法律、民間、行政的手段，充分發揮社會治理的能動性，將矛盾糾紛解決在初始狀態。在繼續貫徹并加強調解優先原則、完善司法調解格局的同時，要健全以政府為主導、各職能部門為主體的大調解機制，拓寬訴求表達機制渠道，暢通信訪協調機制，完善矛盾排查預警機制，落實重大突發事件應急體制，實現在法治軌道上的案結、事了、人和，保障東北三省農村社會的和諧穩定與持續發展。

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