由“單獨二孩”政策到“全面二孩”政策的法律研究

【摘要】：“單獨二孩”政策是我國十八屆三中全會之后，為緩解我國目前存在的人口問題而適時提出的生育政策，是我國基本人口和計劃生育政策的重要補充。但“單獨二孩”自實施之初并未如預期那樣刺激民眾生育愿望提高，反而在實踐中遇冷，基于此，我國于2015年全面放開二孩政策。本文將從“單獨二孩”政策以及“全面二孩”政策實施的背景出發(fā)分析政策轉變的法律原因，以期發(fā)現(xiàn)存在的問題，并提出改進的建議。

【關鍵詞】：單獨二孩;全面二孩;原因;法律建議

一、“單獨二孩”和“全面二孩”政策實施的背景

（一）“單獨二孩”政策的實施背景

我國在1982年3月13日正式將計劃生育定為一項基本國策，有計劃的控制人口，并于2001年頒布了《計劃生育法》。我國自實行計劃生育政策以來，有效地控制了人口的迅速增長，實現(xiàn)了人口再生產類型的歷史性轉變，有力促進了我國發(fā)展和社會進步。但伴隨著計劃生育政策的進一步推行，我國人口結構日漸失調，主要呈現(xiàn)出低生育水平穩(wěn)中趨降、人口結構性問題日益突出、勞動年齡人口逐年減少，老齡化速度加快、城鄉(xiāng)居民生育意愿發(fā)生著微妙的變化等特征，少生優(yōu)生生育觀念逐步形成。早在1980 年，中共中央《關于控制我國人口增長問題告全體黨員的公開信》指出“到 30年以后，目前特別緊張的人口增長問題就可以緩和，也就可以采取不同的人口政策了”。 值此狀況下，實施單獨二孩政策時機成熟、條件有利，故而在2013年11月15日，十八屆三中全會上通過了《 中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》，其中提到“堅持計劃生育的基本國策，啟動實施一方是獨生子女的夫婦可生育兩個孩子的政策”，這標志著“單獨二孩”政策正式實施。

基于立即全面放開二孩政策不利于人口的長期均衡發(fā)展以及沒有相配套的法律予以規(guī)范的考量，相比較而言，“單獨二孩”政策更加平穩(wěn)、漸進、可行。與此同時，我們需要對單獨二孩政策的影響也要有清醒認識，雖然“單獨二孩”政策能緩解我國老齡化的程度和老齡化的進程，但依舊無法改變中國老齡化的趨勢。

（二）“全面二孩”政策實施的原因

2015年十八屆五中全會決定，堅持計劃生育的基本國策，完善人口發(fā)展戰(zhàn)略，全面實施一對夫婦可生育兩個孩子政策。這是繼2013年十八屆三中全會決定啟動實施“單獨二孩”政策以來的又一次重大的人口政策調整。

在“單獨二孩”政策實施兩年內即轉變人口政策是由于單獨二孩在實踐遇冷， 生育率一直穩(wěn)低不升，實施效果不盡如人意。截至到2014年12月，全國僅有不足100萬對單獨夫婦提出再生育申請，而此前的官方預計的數(shù)據(jù)是每年增加200萬人左右。我國目前的總和生育率只有1.4，遠低于更替水平2.1，已經(jīng)非常接近國際上公認的1.3的“低生育陷阱”。[1]“單獨二孩”政策實施以來，各地符合條件的夫妻提出“單獨二孩”申請人數(shù)，不但沒有出現(xiàn)生育的高峰，反而要比預計的少很多的原因有以下幾點原因：（1）隨著我國社會經(jīng)濟的迅速發(fā)展，撫養(yǎng)孩子的成本過高，而且呈現(xiàn)出逐年遞增趨勢，這成為大多數(shù)適齡家庭不愿申請生育“二孩”的最主要原因;（2）隨著少生優(yōu)生觀念的普及，在當前經(jīng)濟狀況下符合條件的適齡人群面臨著巨大的生存壓力，即使有心生育二孩，也無力分身擠出更多的時間和經(jīng)歷了來撫養(yǎng)孩子;（3）再加上國家福利制度和法律規(guī)范的不斷完善，新一代民眾的生育觀念正在逐步發(fā)生改變，導致生育率持續(xù)走低。

二、政策轉變的原因分析

（一）“單獨二孩”在實施中遇冷，生育率穩(wěn)低不升

“單獨二孩”政策實施不到兩年的時間即宣布實施“全面二孩”的主要原因是在此期間內，“單獨二孩”的申請遇冷。“單獨二孩”政策大都被稱為過渡性政策。事實上，在實施“單獨二孩”政策時，就有不少專家在討論到底是一次性普遍實施還是先實施“單獨二孩”政策。最后我國是先采取實施“單獨二孩”政策，試探民眾的意愿，再決定接下來是否全面實施。

如前所述，單獨二孩政策實施后，效果并不盡如人意。截至到2014年12月，全國僅有不足100萬對單獨夫婦提出再生育申請，而此前的官方預計是每年增加200萬人左右。即便如此，政策調整對生育水平變動的短期影響可能比長期影響更大一些，而長期影響則需要更長時間的檢驗。不過，“全面二孩”政策的推出與“單獨二孩”政策推出后的效果不明顯確實有很大關系。如果“單獨二孩”在實施中發(fā)揮了刺激單獨家庭的生育意愿，或許“全面二孩”政策的放開會更慢一些。

（二）人口老齡化問題日漸突出

30多年來生育政策剛剛開始改變，但是民眾的生育意愿則已發(fā)生了很大的改變，少生優(yōu)生的生育觀念已深入人心，人們的生育率持續(xù)走低。由于“人口慣性”的作用，今后中國少兒人口占總人口的比例還會進一步下降。根據(jù)聯(lián)合國的預測，到2020年我國的這個比例甚至會低于俄羅斯。另一方面，從人口結構上看，我國15～64歲的勞動人口與65歲及以上老年人的比率會下降，也即現(xiàn)在中國的老年人口比例在不斷上升，從2010年13.3%提高到2014年的15.5%。目前，中國已成為人口老齡化發(fā)展速度最快的國家之一，老人生活旅居問題也在不斷凸顯出來。在未來的20年里，這將會對我國社會保障體制和公共財務造成巨大的壓力，這些都是有遠見的生育政策所努力避免的。

（三）失獨家庭成為嚴重的社會問題

我國計劃生育政策的實施，導致了失獨家庭的存在，但這些家庭普遍都已經(jīng)失去了生育能力，也亟待希望通過其他途徑生育子女。而且我國近些年來頻發(fā)的地震、泥石流等自然災害，使很多災民喪失了自己的孩子，雖然國家給予了一些政策上的幫助，但還是有很大一部分人未能成功懷孕，失獨家庭已成為一個重大的社會問題。

（四）男女比例失衡

我國出生人口比失調主要有三個原因：其一是受傳統(tǒng)文化的影響，男尊女卑，重男輕女思想在許多思想保守地區(qū)占主導地位;其二是社會保障體系滯后，在部分農村中“養(yǎng)兒防老”的觀念仍舊根深蒂固;其三是國家在倡導男女平等基本國策方面缺乏切實有效的政策措施。男女比例失調是重男輕女、生育數(shù)量限制和胎兒性別鑒定三個因素共同作用的結果。要使男女比例恢復正常，最有效的辦法就是全面取消生育限制政策，全面放開二孩政策。

三、保證“全面二孩”政策有效實施的法律建議

（一）完善我國全面二孩政策相匹配的社會保障體系

為確保“全面二孩”政策的有效實施，國家需要完善相關的社會保障體系，以減輕育齡人群撫養(yǎng)子女的經(jīng)濟壓力。此外鑒于符合生育二孩政策的人群很大一部分是獨生子女，其養(yǎng)老壓力大，還需完善我國養(yǎng)老保障制度和醫(yī)療保障制度，使其在生育二孩時省去繁重的養(yǎng)老壓力和經(jīng)濟壓力，以提升我國的新生兒出生率。

（二）修訂和完善《人口與計劃生育法》及其配套法規(guī)

“全面二孩”政策已經(jīng)全面實施，因此需要提請全國人大常委會修訂《人口與計劃生育法》及其配套的法規(guī)規(guī)定。同時各地方要根據(jù)十八屆五中全會精神以及《立法法》的有關規(guī)定，積極做好各項計劃生育服務管理政策措施的銜接，維護人民群眾的合法權益。

（三）可以通過允許代孕等措施促進“全面二孩”政策的有效落實

“全面二孩”保證了已育有一子女的再生育權，但隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展，有很多適齡人群沒有生育能力，可以通過有條件的承認代孕的方式保障其生育權。

注釋：

[1]中國社會科學院，《經(jīng)濟藍皮書：2015年中國經(jīng)濟形勢分析與預測》。

參考文獻：

（1）喬曉春.“單獨二孩”政策的利與弊[J].人口研究，2014（3）.

（2）翟振武.”單獨二孩”符合現(xiàn)階段國情[R].經(jīng)濟日報，2013年12月3日.

（3）張哲.“單獨二孩”政策實施的影響及對策研究[J].法治與社會，2014（2）.