從公務員制度變遷看到的——法律移植中的立法困難

【摘要】：本文是關于公務員制度變遷研究的文獻綜述。該文獻綜述作為先行性的研究，收集了近十年來的文獻資料，并按照時間的順序進行了整理。根據整理的內容，我們可以很容易的看出公務員法從2005年頒布到2015年，近十年過程中的實施的情況、各個階段出現的不同問題和各位學者見仁見智的對于《公務員法》的修改意見。為隨后要進行的法理學分析奠定了基礎。

【關鍵詞】：中華人民共和國公務員法;引咎辭職;抵抗權

2005年4月27日第十屆全國人民代表大會常務委員會第十五次會議審議通過了《中華人民共和國公務員法》該法于2006年1月1日起施行。自此之后，此前通行的《國務院關于國家行政機關工作人員的獎懲暫行規定》、《國家公務員暫行條例》就已廢止。《中華人民共和國公務員法》是我國第一部干部人事管理的法律，它的制訂頒布是我國民主法制建設的一講大事，是干部人事管理科學化、法制化的里程碑。2006年趙建立、崔萍兩位老師在《對lt;中華人民共和國公務員法gt;的幾點解析》中給予了如此高的評價。

2005年任進老師也在其論文《我國lt;公務員法gt;的基本精神和中國特色》中這樣分析到：我國《公務員法》的基本精神，是始終把堅持黨的基本路線作為建立和推行公務員制度的根本指導思想的;是全面體現黨管干部原則，貫徹執行干部隊伍“四化”方針和德才兼備原則的;是貫穿公開、平等、競爭、擇優、法治和監督約束與激勵保障并重的原則實行分類管理，提高管理效能和科學化水平的;是總結和完善干部人事制度改革的新鮮經驗，吸收和借鑒國外公務員制度的有益經驗的。

2005年莫于川、范春光兩位老師也在其《lt;公務員法gt;的指導思想和重要原則》中對公務員法的重要原則進行了分析。認為公務員法言辭準確，確實可以在實踐中起到指導作用。接著湛中樂老師在其論文《我國lt;公務員法gt;立法過程中的熱點問題》、廈塘老師在其《lt;公務員法gt;十大亮點》、趙建立、崔萍兩位老師在其《對lt;中華人民共和國公務員法gt;的幾點解析》中，分幾方面對公務員法進行了評析，言語之中贊揚之意不言而喻。比如在公務員的范圍方面，各位老師認為公務員法的規定使之更加明確。如果公務員的范圍沒有界定清楚，公務員的管理又如何進行，我國對于公務員的界定長期以來一直比較混亂，而《國家公務員法》的出臺彌補了這一空白。

還有像公務員的工資水平不再與企業相掛鉤;工資制度改革;公務員有嚴格的離職從業限制，同時不得通過兼職“賺外快”;《公務員法》的法定權利：獲得履行職責應當具有的工作條件;非因法定事由、非經法定程序，不被免職、降職、辭退或者處分;獲得工資報酬，享受福利、保險待遇;參加培訓;對機關工作和領導人提出批評和建議;提出申訴和控告;申請辭職;法律規定的其他權利，等保護公務員合法權利的條款。也贏得了廣大法學學者的贊譽。

當公務員法頒布并準備實施的過程中，盡管大部分是贊揚的呼聲，但還是有些學者就某些方面表示了質疑。這些疑惑在后面的發展來看，確實并非多慮。

正如姬亞平老師在其論文《質疑lt;公務員法gt;中的八大問題》中所質疑的那樣。第一，法官行政化：與司法改革背道而馳;第二，平等競爭原則：難以捉摸;第三，公務員考試：重文輕思貽害無窮;。第四，公務員考核：有冤不許鳴;第五，公務員獎勵：重實體，輕程序;第六，引咎辭職：并不徹底的問責制《公務員法》的一個新的亮點是引入了引咎辭職制。這一規定將近年來興起的官員問責風暴法律化，然而其中的一些問題沒有徹底解決，比如引咎辭職的官員能否易地做官？實踐中，不少引咎辭職的官員在風暴一過之后，又易地做官，甚至是明辭暗升。這樣的引咎辭職，并無多大意義。第七，公務員廉政監督：法網恢恢，疏而有漏，等等。

隨著社會的進步，人們越來越理性的審視頒布已久的公務員法，在不可否認的該法條發揮著重要作用的同時，很多學者對于該法的82條及54條表示著自己的些許質疑。比如賀日開老師在其《lt;公務員法gt;引咎辭職制度之憂思》，李中英老師在其《責任視角下“引咎辭職”制度的適用性分析》中，關于82條是這樣分析的。

西方民主思想中的責任政府實際上來源于契約思想。而“引咎辭職”制度的本質在于對公共權力進行監督以及對過失權力進行責任追究，體現的實際上是公共權力與公共責任之間的對應關系，也就是“責任政府”的原則，是責任政府的具體體現形式之一。1993年，國務院頒布《國家公務員暫行條例》，首次正式確立了公務員的辭退制度和辭職制度。該條例雖未提到“引咎辭職”的概念，但現今推行的“引咎辭職”實源于這一項制度。引咎辭職作為一種彈劾制度，在實施過程中還存在許多問題，而且人力推行引咎辭職對責任政府的完善起到的究竟是積極作用還是消極作用尚值得討論。在實施“引咎辭職”制度的時候，該條文的含義模糊，也時常造成難以執行的局面。在現今中國行政體制下，過度推行引咎辭職制度可能對建設責任政府起到消極作用。比如，可能造成權力的放縱，可能成為政府文過飾非的工具，還可能引起制度運行的變形變質，等等。

兩位老師還就解決方法給出可自己的意見。一位老師建議可以從加強推進責任政府建設的力度，比如對問責制的不斷完善;限定“引咎辭職”制度的適用范圍;等等來改進該制度。另一位老師則認為，應當讓引咎辭職回歸它的本來面目，今后我們只能把它作為一種道德義務來倡導，而不能作為一種公務員的法律責任來規定。正如有學者指出的那樣，“引咎辭職制度，將與嚴肅的追究解職制度攪混不清。強行的結果，只會導致互傷，既使引咎辭職的道德自覺難以發展起來，又消解了制度的嚴肅性和法律的嚴肅性”。他建議不久的將來修改《公務員法》時，應該把第82條予以刪除。

關于公務員法54條的質疑，2007年喻少如老師在其《論公務員對違法決定或命令的相對不服從—對lt;公務員法gt;第54條的立法解讀》中，杜祥平老師在其《制度的邏輯性與可操作性—評公務員法54條問題》中，兩位老師認為在制度構造本身是否符合邏輯規則方面，該條的規定顯然存在著問題，最明顯的表現就是，法律竟然沒有明確規定上級有義務對公務員提出的意見作出一個答復意見。并且在制度的可操作性上，他們認為該條也是存在問題的。2008年，陳海老師在其《淺析《公務員法》的不足與缺憾》中，則認為公務員法第54條，很可能導致上級向下級推卸責任。

由上述內容可見，公務員法實施之初，贊賞之聲是占據主流的。但是，自身包含很多移植因素的《公務員法》，隨著經濟的發展、社會制度的變遷，更多與立法時的期許相違背的現實的問題涌現了出來，使得各位學者發現舶來的事物并非都是好的，或者說是適應的，更多的還是要從現實的國情出發來使移植因素本土化才行，這樣的觀點對于理性的批判《公務員法》和對《公務員法》的修改提出更合理的立法意見大有助益。

參考文獻：

[1]趙建立、崔萍：《對lt;中華人民共和國公務員法gt;的幾點解析》前沿， 2006年第1期;

[2]任進：《我國lt;公務員法gt;的基本精神和中國特色》中國黨政干部論壇， 2005年第6期;

[3]莫于川、范春光：《lt;公務員法gt;的指導思想和重要原則》中國黨政干部論壇， 2005年第6期;

[4]湛中樂：《我國lt;公務員法gt;立法過程中的熱點問題》中國黨政干部論壇， 2005年第6期;

[5]廈塘：《lt;公務員法gt;十大亮點》，主題策劃， 2006年第6期

[6]趙建立、崔萍：《對lt;中華人民共和國公務員法gt;的幾點解析》，主題策劃， 2006年第6期;

[7]姬亞平：《質疑lt;公務員法gt;中的八大問題》，法學， 2005年第7期;