農村住房抵押的制度設計

文/劉襄楠　郄龍騰

農村住房抵押的制度設計

文/劉襄楠郄龍騰

農村住房抵押是推動農村金融改革的重大突破，農民通過對自有住房進行抵押融資，對于促進生產發展、農民增收具有重要意義。根據“房地一體”主義，農民在抵押時應將房屋所有權和宅基地使用權一并抵押，但根據現有的法律制度，宅基地使用權的流轉受到一定限制，盡管黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》為農民住房抵押試點工作提供了政策支持，但具體如何去落實還需要制度設計，本文擬通過介紹現有制度上的困境，參考相關地方實踐和相關理論研究，提出相關建議。

農村宅基地使用權；現有制度；抵押試點；改革完善

2015年8月，國務院發布的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》指出：“農民住房財產權設立抵押的，需將宅基地使用權與住房所有權一并抵押。”這為住房抵押的實現提供了政策依據，這一政策具有理論和現實基礎。

首先，宅基地使用權與建設用地使用權在權利性質和功能上具有一致性，即利用土地建造建筑物或者構筑物。在現有的經濟法律體制環境下，國有建設用地使用權的抵押已經成為常態，為當事人融資和發展生產以及解決資金短缺問題提供了非常便利的條件。在理論上，宅基地使用權也應當和國有建設用地使用權一樣成為在市場上自由流轉抵押的客體，但基于保障農民住有所居和社會的安全穩定，國家在立法的過程中禁止宅基地使用權抵押流轉。但這與社會的發展要求，農民增加財產性收益的現實需要相背離。基于“法律尊重市場規律”的原則，有必要為現實的經濟發展需求提供法律上的支持。此次新一輪的土地改革旨在為農民房屋所有權和宅基地使用權一并抵押提供試點，為進一步的立法積累經驗總結教訓。

其次，從現實角度出發，農民住房包括房屋所有權和宅基地使用權這兩部分權益，即法律上堅持“分離主義”主義的立法模式，但是農民在進行處分包括抵押等流轉住房的時候，法律上又要求實行“房地一體”主義，但是《擔保法》規定宅基地使用權不得抵押，這就陷入了困境，如果允許宅基地使用權能夠抵押將為農民住房抵押廓清制度障礙。此次改革試點為農民住房抵押提供試點，對于未來農民增加財產性收益將提供制度保障。

一、農民住房抵押的設立條件

1.首先是對抵押權人要求

對于抵押權人的范圍，是否包括其他組織和城鎮居民。從現有制度環境以及國家對于農民住房抵押“慎重穩妥推進”的要求來講，抵押權人的范圍應限制在金融機構，其他組織或者城鎮居民不應包括在內。否則，城鎮居民將通過農民住房抵押的方式獲取農村宅基地使用權，這與現有法律制度是相違背的。同時，由于農民住房抵押權實現以后，受讓人范圍有所限制，很多金融機構不愿積極參與進來，這將有損農民住房抵押的實現，因此國家有必要扶持特定金融機構，為農民住房抵押的實現提供支持。

2.其次是否應當經本集體經濟組織同意

針對農民在自有住房設立抵押權是否須經本集體經濟組織同意，有學者主張該抵押農民須經本集體經濟組織同意，其理由是由于住房所占范圍的宅基地所有權是本集體經濟組織的，而且農戶的宅基地使用權是無償取得的，其在設立住房抵押時涉及到宅基地使用權抵押問題，應當經過本集體經濟組織的同意。另有學者主張，農民在住房上設立抵押不許經過本集體經濟組織的同意，其所持理由是：農民在住房上設立抵押權，抵押權的客體范圍包括房屋和宅基地使用權，農民對房屋擁有所有權，對宅基地使用權一并抵押并不會改變宅基地所有權的性質，所以不需要經過本集體經濟組織的同意。筆者支持第二種意見，如果需要經過本集體經濟組織的同意，基于農村的復雜情況，最終農民住房抵押的實現會成為泡影。

二、農民住房抵押權實現的法律后果

1.首先抵押物處置時受讓人的范圍界定

在通常情況下，抵押權可以折價、拍賣、變賣的方式實現。但基于農村宅基地的特殊性，其受讓人范圍是否應有所限制值得考慮。實踐中，有的地方規定，受讓人僅限于本集體經濟組織的村民；有的地方規定受讓人沒有限制；還有一些地方規定，受讓人僅限于擁有戶籍的人。筆者考慮，雖然從我們國家現有的法律制度來看，受讓人的范圍僅限于本集體經濟組織成員，但是在新一輪的改革試點中如果仍然堅持這種這種法勢必會影響農民住房抵押的進行，因為受讓人范圍受到限制以后，金融機構在農民不能償還到期債務以后，其抵押物將很難變現，這就會影響金融機構的積極性，最終影響農民住房抵押的進行。所以抵押物處置時受讓人不應受到限制。

2.其次抵押權實現時，宅基地使用權的處置方式

農民在住房上設立抵押權時，宅基地使用權應一并抵押，在農民到期不能履行債務的時候，其宅基地使用權應當如何處置。對此國務院發布的《關于開展農村承包土地的經營權和農民住房財產權抵押貸款試點的指導意見》指出：“農民住房財產權抵押貸款的抵押物處置應與商品住房制定差別化規定。”因此在未來制度設計時，農民在處置抵押物時其宅基地使用權根據不同的受讓人可以有不同的處理方式。一、當受讓人是本集體經濟組織成員的時候，由于其享有取得宅基地使用權的資格，因此其可取得宅基地使用權。二、當受讓人是本集體經濟組織以外的人時，特別是城鎮居民，由于現有的法律不允許其取得宅基地使用權，但是其取得的房屋所有權必須依附于特定的土地權源，在這種情況下賦予受讓人取得對宅基地所有權的租賃權對于解決農民住房抵押物的實現可以有很好合理的法律解釋。

［1］姜振穎.改革完善我國農村宅基地法律制度探究［J］.河南社會科學.2015（11）

［2］房紹坤.農民住房抵押之制度設計［J］.法學家.2015（6）.

［3］賴麗華，謝德誠.農民住房財產權融資擔保法律制度研究［J］.農業考古.2015（6）.

［4］毛維國.農村住房及宅基地流轉制度研究［J］.法學論壇.2012（7）.

［5］馮霞.宅基地轉讓后還能要回來嗎［J］.法律天地.2012（12）.

（作者單位：河北大學政法學院）

劉襄楠（1988—），女，漢族，河北邢臺人，碩士研究生在讀，現就讀河北大學政法學院，民商法學專業。

郄龍騰（1989—），男，漢族，河北邢臺人，碩士研究生在讀，現就讀河北大學政法學院，民商法學專業。