提升民族地區(qū)基層政府治理能力的現(xiàn)實(shí)意義及路徑建構(gòu)

摘 要：民族地區(qū)基層政府在加快民族地區(qū)發(fā)展中發(fā)揮著關(guān)鍵作用。由于之前受自然災(zāi)害、社會(huì)等多方面因素的制約，民族地區(qū)各個(gè)方面的發(fā)展仍然處于比較落后的水平，黨和政府始終高度重視民族工作，采取了一系列措施讓民族地區(qū)加快發(fā)展。本文旨在通過(guò)對(duì)民族地區(qū)基層政府治理的重要性、提升民族地區(qū)基層政府治理能力的路徑建構(gòu)進(jìn)行梳理，進(jìn)而提出提升民族地區(qū)基層政府治理能力的基本思路。

關(guān)鍵詞：民族地區(qū) 基層政府 治理能力

一、治理民族地區(qū)民族問(wèn)題的背景

中國(guó)共產(chǎn)黨十八大報(bào)告對(duì)民族領(lǐng)域改革的規(guī)定動(dòng)作和預(yù)期目標(biāo)是：“全面正確貫徹落實(shí)黨的民族政策，堅(jiān)持和完善民族區(qū)域自治制度，牢牢把握各民族共同團(tuán)結(jié)奮斗、共同繁榮發(fā)展的主題，深入開(kāi)展民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育，加快民族地區(qū)發(fā)展，保障少數(shù)民族合法權(quán)益，鞏固和發(fā)展平等團(tuán)結(jié)、互助和諧的社會(huì)主義民族關(guān)系，促進(jìn)各民族和睦相處、和衷共濟(jì)、和諧發(fā)展。”民族問(wèn)題治理體系和治理能力現(xiàn)代化是全面深化改革的題中之意。如何在新的形勢(shì)下，堅(jiān)定不移地貫徹黨的民族政策，保持民族地區(qū)的穩(wěn)定，使少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)盡早走上持續(xù)穩(wěn)定、協(xié)調(diào)發(fā)展的軌道，是一個(gè)具有重要現(xiàn)實(shí)意義和歷史意義的大問(wèn)題，關(guān)系到我國(guó)的長(zhǎng)治久安和繁榮富強(qiáng)，必須高度重視。

二、提升民族地區(qū)基層政府治理能力的現(xiàn)實(shí)意義

民族地區(qū)的發(fā)展關(guān)系到國(guó)家的穩(wěn)定安全和繁榮富強(qiáng)。作為直接面向農(nóng)村的基層政府—鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府在民族地區(qū)發(fā)展中扮演著重要的角色。

1.加快民族地區(qū)現(xiàn)代化發(fā)展的需要 。在民族地區(qū)政府治理現(xiàn)代化的過(guò)程中，基層政府治理現(xiàn)代化是重要的前提，因?yàn)槊褡宓貐^(qū)現(xiàn)代化的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)是國(guó)家政策的落實(shí)、群眾利益的實(shí)現(xiàn)，這在很大程度上取決于基層政府的治理能力以及由此決定的治理效果。基層政府應(yīng)挖掘民族地區(qū)的后發(fā)優(yōu)勢(shì)和比較優(yōu)勢(shì)，為民族地區(qū)的發(fā)展創(chuàng)造良好外部條件。

2.推進(jìn)民族地區(qū)公共服務(wù)均等化的需要 。民族地區(qū)大多數(shù)基本公共服務(wù)的直接提供者是基層政府，它的服務(wù)水平直接影響民族地區(qū)人民群眾對(duì)國(guó)家的認(rèn)同感。基本公共服務(wù)供給不足將會(huì)導(dǎo)致整個(gè)公共服務(wù)體系的癱瘓，減弱了政府公信力和合法性。此外，基本公共服務(wù)不足難以吸引各種生產(chǎn)要素進(jìn)入到民族地區(qū)，使民族地區(qū)陷人貧窮落后的惡性循環(huán)。更為嚴(yán)重的是，基本公共服務(wù)不足可能成為民族分裂勢(shì)力制造民族矛盾、煽動(dòng)民族分裂的主要借口，成為社會(huì)不穩(wěn)定的主要誘因。因此，增強(qiáng)基層政府治理能力是實(shí)現(xiàn)民族地區(qū)基本公共服務(wù)均等化的重要保障。

3.維護(hù)良好社會(huì)秩序、安民固邊的需要。我國(guó)正處于改革攻堅(jiān)期、發(fā)展機(jī)遇期、社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)期”三期疊加”階段，機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，影響社會(huì)團(tuán)結(jié)穩(wěn)定的不利因素日益增加。在諸多因素中，”民族因素始終是一個(gè)無(wú)法繞開(kāi)的、帶有根本性的因素。”民族地區(qū)和諧穩(wěn)定的社會(huì)秩序是中央政府向社會(huì)提供的”最大的公共物品”，但是在這個(gè)公共物品的提供過(guò)程中，地方政府尤其是基層政府必須完成大量的社會(huì)矛盾糾紛化解、社會(huì)治安綜合治理等基礎(chǔ)性工作。基層政府處于國(guó)家與社會(huì)的交匯面，在民族地區(qū)發(fā)揮著社會(huì)穩(wěn)定的”兜底”性作用。

三、民族地區(qū)基層政府治理面臨的主要困境

1.民族地區(qū)基層政府行政環(huán)境的特殊性。任何層級(jí)的政府都是開(kāi)放系統(tǒng)，其治理活動(dòng)受到特定的自然、經(jīng)濟(jì)、政治、文化以及歷史等因素和條件的影響。這些因素和條件構(gòu)成了政府的”行政環(huán)境”。與漢族地區(qū)相比，民族地區(qū)作為我國(guó)特殊的治理單元，其行政環(huán)境主要體現(xiàn)出三個(gè)方面的特殊性：一、惡劣的自然生態(tài)環(huán)境。民族地區(qū)大多位于交通不便、區(qū)位閉塞的邊疆欠發(fā)達(dá)地區(qū)。二、虛弱的經(jīng)濟(jì)環(huán)境。民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展依賴的生產(chǎn)要素十分稀缺，工業(yè)化相對(duì)滯后、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)不合理等特征十分明顯，資源優(yōu)勢(shì)難以轉(zhuǎn)化為經(jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)。三、滯后的社會(huì)環(huán)境。從歷史的角度看，民族地區(qū)具有先天發(fā)育不足的特征。

2.公共服務(wù)人員素質(zhì)普遍不高。辦好民族地區(qū)的事、做好民族工作，高素質(zhì)的公共服務(wù)隊(duì)伍是關(guān)鍵。由于我國(guó)基層政府行政、事業(yè)混編現(xiàn)象突出，基層公務(wù)員和事業(yè)編制人員統(tǒng)稱為“公共服務(wù)人員”。民族地區(qū)大多基礎(chǔ)條件差，難以讓優(yōu)秀人才引得來(lái)、留得住。加之基礎(chǔ)教育十分落后的面貌在短期內(nèi)難以改變。另外，由于民族地區(qū)基層政府工作條件艱苦、薪酬待遇低、發(fā)展機(jī)會(huì)少，一些公共服務(wù)人員缺乏干事創(chuàng)業(yè)的積極性，形成了等靠要的思想，服務(wù)意識(shí)不強(qiáng)。

3.面臨更加復(fù)雜的公共事務(wù)。受前述的特殊的行政環(huán)境影響，民族地區(qū)政府面臨的公共事務(wù)有別于其他地區(qū)，處理難度更為復(fù)雜。一些民族由于宗教信仰、文化習(xí)俗的差異，形成了特定的生活禁忌和公共服務(wù)需求。在此背景下，日益復(fù)雜的公共事務(wù)對(duì)民族地區(qū)基層政府治理能力提出了更高要求。雖然從政府能級(jí)和職責(zé)劃分上看，上述事務(wù)并不完全屬于民族地區(qū)基層政府，但是在這些問(wèn)題處理中，基層政府往往處于第一線，發(fā)揮著基礎(chǔ)作用。

四、提升民族地區(qū)基層政府治理能力的路徑建構(gòu)

為了進(jìn)一步加強(qiáng)基層政府治理能力，必須把治理的”共性”同民族地區(qū)的”特殊性”結(jié)合起來(lái)，使其真正從”管理型政府”轉(zhuǎn)向”服務(wù)型政府”，從而有效推進(jìn)民族地區(qū)各項(xiàng)事業(yè)全面、快速、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展。

1.強(qiáng)化教育培訓(xùn)，全面提升基層公共服務(wù)人員綜合素質(zhì)。針對(duì)民族地區(qū)基層政府公共服務(wù)人員素質(zhì)普遍不高的實(shí)際情況可以通過(guò)繼續(xù)教育，提高公共服務(wù)人員的學(xué)歷層次；通過(guò)短期培訓(xùn)，提高公共服務(wù)人員的文化素養(yǎng)和服務(wù)能力；通過(guò)思想政治教育，改造民族地區(qū)基層政府公共服務(wù)人員的世界觀、價(jià)值觀，培養(yǎng)”為民、務(wù)實(shí)、清廉”的公共精神。在這些方面，中央和地方政府應(yīng)加大對(duì)民族地區(qū)經(jīng)費(fèi)、師資等方面的扶持力度。充分依靠本地人才，重視培養(yǎng)人才，積極引進(jìn)外來(lái)人才。

2.進(jìn)一步優(yōu)化政府機(jī)構(gòu)設(shè)置，健全治理體系。政府組織運(yùn)行應(yīng)構(gòu)建合理的權(quán)責(zé)體系。公共權(quán)力具有強(qiáng)制性，一旦掌握公共權(quán)力，在資源、利益、財(cái)富等分配中也就具備了選擇性，不能過(guò)于集中，也不能過(guò)度分散，要適度分權(quán)，做到權(quán)責(zé)一致。明晰政府作用邊界，合理劃定部門(mén)組織責(zé)任。完善行政問(wèn)責(zé)機(jī)制，堅(jiān)決抵制推諉、卸責(zé)之行為，權(quán)力與職位對(duì)應(yīng)。合理定位政府角色，改變上級(jí)政府在公共政策中的壟斷地位，把制定公共政策的權(quán)力適度下移。

3.完善法律體系，強(qiáng)化監(jiān)督制約機(jī)制。當(dāng)前，民族地區(qū)基層政府墉懶、不作為、亂作為現(xiàn)象很普遍。民族地區(qū)基層政府應(yīng)進(jìn)一步嚴(yán)格工作紀(jì)律。第一，鼓勵(lì)政府組織內(nèi)外的研究者共同參與，加強(qiáng)互動(dòng)交流，為法制建設(shè)和研究提供信息支撐，構(gòu)建法治社會(huì)。第二，加大懲治力度予以遏制。法律制定過(guò)程必須公開(kāi)、透明；堅(jiān)持走群眾路線，充分調(diào)動(dòng)群眾參與立法工作的積極性；構(gòu)建信息反饋機(jī)制，確保信息反饋渠道暢通，建立外部監(jiān)督制約機(jī)制。

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作者簡(jiǎn)介：韓雪，女，（1993—），籍貫：黑龍江省牡丹江市，西南民族大學(xué)，行政管理專業(yè)碩士研究生，研究方向：行政領(lǐng)導(dǎo)與決策。