稅費政策協同與礦業稅費降低路徑分析

摘 要：礦業發展影響著我國的經濟增長、社會穩定和生態建設。如何使礦業企業擺脫舊模式、實現新增長，是經濟新常態下亟需解決的重要問題。制約礦業企業發展轉型的主要原因在于礦業稅費結構性水平過高。通過以礦業稅費政策協同為中心，建立清晰簡潔的礦業稅費結構，能夠有效降低我國礦業稅費負擔，釋放企業發展空間。

關鍵詞：礦業 稅費 結構性水平 政策協同

一、引言

礦業稅費問題一直是我國稅收制度改革的焦點問題之一。近年來，隨著經濟下行、產業升級等宏觀因素影響，加之礦業產能過剩、礦產品價格下跌、企業競爭加劇等行業變化，礦業企業經濟效益每況愈下。而高昂的稅費更是讓礦業企業不堪重負。因此，2012年，國家發改委發布《煤炭工業發展“十二五”規劃》，拉開礦業稅費改革的序幕，以期通過“清費立稅”降低礦業稅費，釋放企業生存空間。2014年10月，財政部、國家發改委連發兩項通知（《關于實施煤炭資源稅改革的通知》《關于全面清理涉及煤炭原油天然氣收費基金有關問題的通知》），規定從2014年12月1日起，煤炭資源稅由從量計征改為從價計征，同時，“將煤炭、原油、天然氣礦產資源補償費費率降為零，停止征收煤炭、原油、天然氣價格調節基金，取消煤炭可持續發展基金（山西省）、原生礦產品生態補償費（青海省）、煤炭資源地方經濟發展費（新疆維吾爾自治區）”。2016年5月，財政部、國家稅務總局聯合發布《關于全面推進資源稅改革的通知》，規定從2016年7月1日起，礦產資源稅全面從價計征，同時以河北省為試點單位，展開水資源稅試點工作。

盡管礦業稅費改革進行得如火如荼，但改革成效不可能一蹴而就。有效降低我國礦業稅費需要厘清我國礦業稅費整體情況以及存在的問題，并認清這些問題潛藏的風險，才能結合實際，制定能夠有效降低礦業稅費負擔的政策。本文通過梳理我國礦業稅費現狀，提出以政策協同為中心降低礦業稅費負擔的解決思路，為我國礦業稅費改革提供對策建議。

二、礦業稅費現狀：結構性水平過高

當前我國礦業稅費呈現多、亂、散、重的特點，導致礦業稅費結構性水平過高，在經濟發展新常態下給礦業企業帶來嚴重負擔。

1.礦業稅費種類繁多、名稱不一，特殊性稅費尤為典型。以煤炭行業為例，根據司坡森（2009）統計，目前我國涉煤稅費近30項。僅以礦山環境恢復治理保證金為例，全國主要礦業省份就有礦山環境恢復治理保證金（山西、河北、甘肅）、礦山地質環境治理保證金（內蒙古、山東、四川、新疆）、礦山地質環境治理恢復保證金（陜西、安徽）、礦山環境治理恢復保證金（青海、河南）、礦山環境治理和生態恢復保證金（江西）、礦山地質環境恢復治理保證金（云南）、礦山生態環境恢復治理保證金（北京）、礦山地質災害和地質環境治理恢復保證金（貴州）8種名稱。除中央規定，一些地方政府還向礦業企業收取地方行政性規費，例如山西省水資源補償費，進一步加重礦業企業稅費負擔。經調研發現，由于稅費名目過多，一些礦業企業都厘不清具體繳納的稅費種類與數量。

2.礦業稅費范圍廣、分布散、形式多。除一般性稅費，礦業企業還需就使用或占用土地資源、礦產資源、水資源、林木資源等自然資源，以及排污、安全等問題繳納稅費。分布散亂，涉及部門眾多，礦業稅費的征收管理涉及中央與地方財政、地稅、國稅、國土資源、水利、林業、環保、安監等多個部門。稅費形式上主要分為稅、行政性規費、保證金、基金等。礦業企業稅目冗雜，不僅導致礦業企業稅費處理程序復雜，還影響政府監管、統籌礦業稅費的效率與效果。

3.礦業稅費關系混亂，效用界定不清晰。礦業稅費存在同一性質稅費重復征收的現象，集中表現為資源類稅費與環境類稅費。由于使用礦產資源，企業需繳納采礦權使用費、資源稅、礦產資源補償費3項稅費。此外，礦山環境恢復治理本就包含土地復墾，礦山環境恢復治理保證金與土地復墾費二者不應重復征收，但實際上企業繳納礦山環境恢復治理保證金后，還可能要繳納土地復墾費。礦業稅費政策不協同、稅費關系不明確，進一步加重了礦業企業稅費壓力。

4.礦業稅費個別稅費負擔率重，稅費改革難。以煤炭行業為例，據筆者測算，2014年12月煤炭資源稅從價計征之后，煤炭企業平均資源稅負為2.89%，較改革前平均增加了2.35%。由于《關于全面推進資源稅改革的通知》從2016月7月才開始實施，其他資源稅仍從量計征的行業，資源稅無法反映市場價格波動，隨著礦產品價格下跌，企業單位產品收益降低，資源稅負相對增加。礦業稅費改革難、改革效果不理想，導致稅費水平上升，制約我國礦業企業升級轉型。

三、礦業稅費結構性水平過高的潛在風險：對沖企業發展自我積累，引發經濟、社會、環境問題

經濟下行、產能過剩、價格下跌、競爭加劇等綜合因素，使礦業企業陷入發展瓶頸。高稅費負擔更是進一步加重企業財務壓力、對沖企業自我積累、阻礙企業轉型升級。若不改變礦業稅費現狀，礦業企業的生存困境將會威脅經濟發展，影響社會穩定，觸發生態危機。

1.礦業企業轉型困難，阻礙經濟改革。被高稅費負擔所累，礦業企業將精力集中于維持基本生存，沒有精力尋找新增長點，無法實現結構優化、產業升級。礦業轉型失敗將會通過產業鏈擴散到其他產業，阻礙我國經濟改革效果。

2.礦業企業裁員減支，影響社會穩定。受當前礦產品市場需求限制，礦業企業尋求從成本端入手，通過裁員降低人工成本。失業員工過多危及的不僅是經濟發展，員工生計失去保障，貧富分化加劇，將會造成人員恐慌，影響社會穩定。

3.礦業企業自顧不暇，礦山環境進一步惡化。礦業企業生產期間本就開支巨大，加之需負擔高額稅費，企業資金周轉不足，運營難以維系，遑論礦山環境恢復治理。根據《中國礦產資源報告（2015）》，截至2014年底，全國礦山地質環境恢復治理保證金欠賬率達45.7%。高稅費負擔嚴重約束礦業企業現金流，礦山環境治理陷入僵局，將會導致生態環境進一步惡化，引發生態危機。

四、降低礦業稅費負擔的對策建議：以政策協同為中心，統一礦業稅費結構

改變礦業稅費體制是實現礦業企業發展、經濟轉型、生態環境治理的重要途徑。礦業稅費制度改革要貼合現實，既不能“一刀切”，也不能過于細化，引起制度沖突。因地制宜、因時制宜、因主體制宜，建立以政策協同為中心、清晰簡潔的礦業稅費結構，有效降低礦業稅費，減輕礦業企業稅費負擔。

1.規范礦業稅費體系，做到政策協同、部門協同、區域協同。解決礦業稅費結構性水平過高的問題，首先需要從特殊性稅費入手，明確界定各稅費關系。結合礦業實際，從中央層面對礦業稅費進行名稱統一、用途界定、標準規范，減少中央與地方、地方與地方、政府與企業政策沖突，提高政策執行效率。

2.精簡稅費結構，清除重復性、非必要性稅費。當下礦業實行的“清費立稅”改革，重點應置于及時清理行政性規費，不能只立稅而不清費。資源稅改革后，資源稅率上升，更加要求其他行政性規費的減免政策跟上改革步伐，適當取消不必要的、重復性稅費，同一性質稅費保留一項即可，構建清晰明了的礦業稅費體制。

3.資源稅全面從價計征后，結合實際確定折算系數。資源稅全面從價計征能夠體現礦產品價格波動，靈活反映市場需求，在當前經濟形勢下有助于降低企業資源稅負擔，改善其生存環境。但資源稅的從價計征需要合理制定資源稅折算系數，鼓勵企業進行礦產品精加工、深加工，使采選一體化企業得到合理政策優惠。

4.改變礦山環境恢復治理保證金提取返還方式，實現“邊開采，邊治理，邊使用”。經濟下行期應適當放松政策環境，企業進行礦山環境恢復治理工作時就能夠支取礦山環境恢復治理保證金，減輕礦業企業生產期間資金壓力。由于改變礦山環境恢復治理保證金提取返還方式，地方政府更加需要對礦業企業進行管理約束，嚴格懲戒將礦山環境恢復治理保證金另作他用的企業。

5.加強礦業企業稅費信息披露，發揮外界監督作用。礦業企業稅費信息披露有助于政府靈活調控稅費政策、管理企業納稅行為。通過披露資源類、環境類等稅費信息，為企業資源使用、環境治理等行為提供公眾監督渠道，有利于提高資源集約利用效率、改善礦山生態環境恢復治理效果。

參考文獻：

[1]財稅[2014]72號. 關于實施煤炭資源稅改革的通知.

[2]財稅[2014]74號. 關于全面清理涉及煤炭原油天然氣收費基金有關問題的通知.

[3]財稅[2016]53號. 關于全面推進資源稅改革的通知.

[4]發改能源[2012]640號. 國家發展改革委關于印發煤炭工業發展“十二五”規劃的通知.

[5]司坡森. 我國煤炭稅費制度的現狀、問題及對策建議[J]. 中國能源. 2009（7）.

[6]中華人民共和國國土資源部. 中國礦產資源報告（2015）[R].北京：地質出版社，2015年.

作者簡介：彭茜（1992-），女，四川眉山人，博士研究生，研究方向：財務管理；程宏偉（1970-），山西垣曲人，教授，博士生導師，研究方向：財務管理；喻上坤（1991-），重慶黔江人，碩士研究生，研究方向：財務管理。

※基金項目：國家社會科學基金項目“生態成本補償與資源型企業稅負公允性研究”（14BJY025）.