第三方評估在第三方參與立法中的重要意義

立法第三方評估是第三方參與立法的重要形式和重點內容。加強立法第三方評估，既是我國全面提升政府依法行政能力的客觀需求，又是提高立法科學化、民主化的必要途徑，也是促進立法順利實施的重要保障。

一、加強立法第三方評估，是全面提升政府依法行政能力的客觀需求

黨的十八屆四中全會審議通過了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，其中明確提出“對部門間爭議較大的重要立法事項，由決策機關引入第三方評估，充分聽取各方意見，協調決定，不能久拖不決”。中共中央、國務院《法治政府建設實施綱要（2015-2020年）》指出：“探索委托第三方起草法律法規規章草案。定期開展法規規章立法后評估，提高政府立法科學性。對不適應改革和經濟社會發展要求的法律法規規章，要及時修改和廢止。加強行政法規、規章解釋工作。”在我國全面建設法治國家、打造現代化政府、推進治理方式變革的大背景下，在立法事項中引入第三方評估，有利于政府職能的轉變，既是落實黨中央提出的“實現國家治理體系和治理能力現代化”改革總目標的重要內容，也是全面推進依法治國、提升政府依法行政能力的客觀需求。

二、加強立法第三方評估，是提高立法科學性必要途徑

“法律是治國之重器，良法是善治之前提”，發揮立法的引領和推動作用，提高立法質量是關鍵。第三方評估機構以其獨立性和專業性參與到立法中，能夠有效提高立法工作的科學性。首先，對部門間爭議較大的重要立法事項引入第三方評估，有利于明確立法權力邊界，從體制機制和工作程序上有效防范有關部門的利益干預，協調和平衡利益之爭，防止部門利益和地方保護主義法律化。其次，通過委托有理論優勢和多方位的視角的第三方對立法的合法性、合理性、可行性和實效性等進行專業評估，將解決問題反映于立法中，突出起草法規草案的科學性。第三，通過立法后評估，檢驗法規或規章在實踐中表現出的不足，及時發現并解決地方性法規或規章的滯后性，提出立改廢的建議，從而提高地方立法的科學性。

三、加強立法第三方評估，是推進民主化的重要保障

立法工作要恪守以民為本，立法為民的理念。通過立法第三方評估，把社會公眾或其社團組織等法律利益相關者的意見納入到立法建議中來，這不僅是實現公民深入參與立法的一個重要渠道，也是宣傳立法理念、提高立法關注度和認識度的有效手段。立法第三方評估，體現了專家學者、社會公眾的深入參與，提高公眾參與度，促進立法與公眾的信任與合作，容易得到公眾的關注和支持，有效的調動起公民對立法工作的積極性和創造性，及時反映地方性法規或規章在實踐中存在的缺陷和問題。通過吸取群眾的建議，更能滿足民眾的法律訴求，優先考慮尊重和保障公民的權利，促進社會民主對地方立法工作的監督，改善政治制度的民主技能。

另一方面，在地方立法的工作中，往往會出現權力濫用、為某個部門謀私利、擴大公民義務、公權力大于私權利等情況，一些執法部門在工作中過于強調職權，義務少于權力，服務力度不夠，行政處罰過多的現象也時有發生，行政機關的權力和責任失衡。立法工作要以廣大人民群眾的利益為根本出發點，最大限度的滿足人民的法律需求，樹立公平正義的立法理念，促進經濟社會的穩定發展。

四、加強立法第三方評估，可以緩沖法律實施的社會風險和矛盾

在我國，多個部門享有立法權或被授予立法權，部門之間缺乏溝通協調，不同部門制定的法律之間會發生沖突。而且隨著社會關系的發展變化，在一定時期、一定地區施行的法律也會隨之變化，這樣，新法與舊法也會產生沖突。《立法法》中關于沖突處理原則的規定和處理辦法往往都是立法后的一種補救措施，耗時又費力。如果在立法前進行評估，從源頭上預防這些矛盾和沖突的產生，就盡可能減少事后的一些立法衍生成本

而且，引入第三方評估制度還會帶來意想不到的輿論效果。在出臺有爭議措施之前，第三方的評估報告或者結論往往能分散立法機關或者行政機關的輿論壓力，引導輿論走向。例如，為了完成中央的改革任務，財政部開展2013年財政改革與發展重大課題研究工作，布置了六個研究課題，最后課題報告指出，一旦經濟出現衰退，債務會出現非線性的惡化趨勢，建議中央政府不再對地方債進行兜底。此課題成果公布以后引起軒然大波，可是等到國務院辦公廳關于不再對對地方債進行兜底的正式文件出臺時，社會各界反而沒有那么大的反響了。可以說，財政部的課題成了地方債政策的緩沖墊，使得國家改革政策順利著陸、落地。反觀，公安部的黃燈違法政策，以及中共中央、國務院提出的建設開放小區政策，都遭到社會的強烈批評，使得出臺政策的機關直面輿論壓力，改革政策最終無疾而終。

五、加強立法第三方評估，可進一步增強法律法規的可操作性

“法律的生命在于它的適用和生效。”地方立法后評估制度能夠提高地方性法規或規章的實施效率。地方立法評估制度能夠有及時反映出地方性法規或規章的實施效果和制度本身存在的問題，優化立法過程，檢驗立法效果。首先，地方立法后評估制度能夠有效提高執法工作中法律適用的正確性。通過促進立法部門的自我監督，從立法工作內部提高在執法過程中地方性法規或規章的實效性。其次，地方立法后評估制度能夠有效提高在司法工作中法律適用的正確性。由于時間、空間及人員的局限性，不可避免的出現了法律法規之間相沖突、法律滯后等問題，司法適用無所適從，不僅損害了公民的權益，也影響了法律的權威性。我國目前已經實施的一些立法前的“開門立法”等提高立法質量的措施，雖然起到一些作用，但卻無法檢測到地方性法規或規章實際運行中已經出現的問題并對其進行彌補。地方立法后評估可以從實證調查出發，深度調整社會關系和法律成本、效率，直接反映出地方性法規或規章的可操作性、時效性和可接受性，能夠及時修繕立法缺陷，為地方性法規或規章的制定、修改和廢止提供建議和依據，提高司法工作中法律法規適用的正確性。

作者簡介

張瀠文，女，理學碩士，研究方法：公共政策與立法第三方評估。

本文系北京市法學會“北京市推進第三方參與立法機制研究”（項目編號：BLS（2015）A005）的項目階段成果之一。