如何應對政府會計準則制度改革帶來的機遇與挑戰

【摘要】政府會計準則制度改革即將于2017年1月1日進入實施試點階段，國土單位作為政府會計準則制度的適用對象和執行主體，如何應對改革帶來的機遇與挑戰是一個令人深思的問題，筆者以此為題提出相關建議。

【關鍵詞】政府會計；準則制度；機遇；挑戰

2011年3月，國務院《十二五規劃綱要》首次提出“建立政府財務報告制度”的規劃目標，同年9月，財政部《會計改革與發展“十二五”規劃綱要》把“建立健全政府會計準則體系”列入部門規劃綱要，2014年8月，新《預算法》附則中明確了編制以權責發生制為基礎的政府綜合財務年報的具體實施要求。2014年12月，隨著國務院以國發〔2014〕63號文轉發了財政部《權責發生制政府綜合財務報告制度改革方案》（以下簡稱改革方案），政府會計準則制度改革正式拉開帷幕。接下來從2015年迄今短短一年多時間，財政部陸續出臺了以財政部令第78號《政府會計準則—基本準則》（以下簡稱政府會計基本準則）為首的一系列政府會計準則及試點期規范性文件，并確定自2017年起開展2016年政府財務報告編制試點，以上標志著政府會計準則制度改革即將進入試點階段。根據政府會計基本準則的規定，廣西區國土資源廳本級及直屬單位（以下簡稱國土單位）共11家單位全部屬于政府會計準則的適用對象和執行主體。筆者擬以國土單位為例，對國土單位如何應對政府會計準則制度改革帶來的機遇與挑戰提出建議。

一、全面掌握政府會計準則制度改革的影響

（一）政府會計準則制度改革帶來的機遇

1、統一的政府會計準則體系正式建成。將現行分單位性質“三足鼎立”會計準則制度的預算會計準則體系，整合成為單一政府會計準則制度的政府會計準則體系。

2、政府會計核算體系“雙軌運行”。將從實行多年的以收付實現制為會計核算基礎的單一預算會計核算體系，轉變為以權責發生制和收付實現制“雙確認基礎”為會計核算基礎的，政府財務會計和政府預算會計“雙會計系統”同時運行，兩者適度分離而又相互銜接的政府會計核算體系。

3、政府會計信息質量特征日益與國際趨同。根據與國際會計準則趨同的要求，將現行部門決算報告的六大會計信息質量特征擴展成為新增“實質重于形式”會計信息質量特征的政府決算（財務）報告七大會計信息質量特征。

4、政府會計要素“3+5”核算模式創新確立。將以往的資產、負債、凈資產、收入和費用（支出）預算會計5要素區分為新增預算收支余會計要素的政府預算會計3要素和全新修正原有預算會計要素后形成的政府財務會計5要素，并按照政府會計改革最新理論成果及權責發生制核算基礎對收入、費用、資產、負債等財務會計要素進行了重新定義。

5、政府會計科目的設置實現了預算和財務會計平行記賬功能。基于單一收付實現制會計核算基礎的影響，以往會計科目的設置僅實現了預算會計單一記賬功能。現今收付實現制和權責發生制“雙確認基礎”同時并存，使得政府會計將會計科目區分為預算會計科目和財務會計科目成為現實，通過平行記賬，可實現在同一套賬表中同時反映單位預算執行信息和整體財務信息，甚至在不遠的將來，引入政府成本會計合理歸集和分攤政府運行費用和履職成本，反映政府向社會提供公共服務支出和機關運行成本等財務信息也有望實現。

6、政府會計報告“含金量”提升。以往的部門決算報告以反映政府年度預算執行情況的結果為主，且不能科學、全面、準確反映政府資產負債和成本費用情況，導致決算務報告使用者無法有效地利用獲取的會計信息強化政府資產管理、降低行政成本、提升運行效率及防范財政風險，決算報告的“含金量”較低。現今的政府會計報告包括決算報告和財務報告，可全面反映政府會計主體預算收支的年度執行結果和公共受托責任履行情況，報告使用者可有效利用獲取的與政府預算執行情況有關的信息，以及與政府的財務狀況、運行情況（含運行成本）和現金流量等有關信息，強化政府抵御財政風險能力，提高政府運行效率，從而提升政府會計報告“含金量”。

（二）政府會計準則制度改革帶來的挑戰

1、提供高質量會計信息的挑戰。國土單位現行會計工作是傳統財務會計工作，即確認、計量、記錄和報告單位經濟業務活動為主的會計核算工作。傳統財務會計以會計核算為基礎，具有核算滯后于業務、獨立于業務和提供的財務信息過于單一等固有局限，導致其對外提供的會計信息缺乏相關性，對內則不能滿足單位實時控制和目標決策的需求，以上顯然背離了政府會計準則制度改革對會計信息質量的高要求。如何突破傳統財務會計的固有局限，提高政府會計信息質量，是國土單位即將面臨的挑戰。

2、全面防范財務風險的挑戰。受傳統會計提供的會計信息與業務流不同步和時滯性局限影響，國土單位目前對財務風險的防范主要以事后的內部監督為主，即單位會計人員對已發生的經濟業務事項的內部會計監督，并輔之以主管部門對直屬單位預算執行及財務收支情況定期或不定期的內部審計監督。隨著經濟社會發展，現有內部監督人員的單一性、過程的局部性和時點的滯后性等問題日益凸顯，國土單位的財務風險也逐漸加大，與此同時，政府會計準則制度改革適時提出了建立和實施行政事業單位內部控制機制的政策導向。為防范和化解財務風險，以及順應國家政策導向，國土單位財務風險管理轉型需求將變得迫切。

3、提升資產管理水平的挑戰。國土單位現行預算會計以收付實現制為核算基礎，無法客觀真實地反映單位的資產價值，加上受人員編制限制，沒有設置專職資產管理員崗位，兼崗資產管理員或因業務水平不足或因責任心不強或因其主崗位工作任務也很繁重等多種原因，其經管的資產實物現狀堪憂，以上導致國土單位資產管理基礎薄弱，在各個管理環節都容易出現問題：如資產配置環節的無預算配置、重復配置和超標配置，資產使用環節的資產流失、長期閑置和低效運轉，資產處置環節的處置不合規、不及時等。政府會計準則制度改革一是重新定義的資產要素，不僅保留了單位自有自用資產，而且新增單位可控制并負責維護管理的預期能夠產生“服務潛力”資產如政府儲備資產、文化文物資產等，二是改變了資產會計核算基礎，三是對資產管理從配置、使用到處置全過程提出了新要求。為夯實單位資產管理基礎，提升資產管理水平，面對政府會計準則制度針對資產確認標準、核算和管理要求等作出的新規定，國土單位資產管理急需隨之轉型提升。

4、加強預算績效管理的挑戰。國土單位開展預算績效管理始于2010年，是較早實施預算績效管理的自治區本級部門，實施迄今已6年有余，在強化預算支出責任和效率，提高財政資金使用效益方面取得了一定成效，但同時也存在一定問題：（1）受預算會計準則體系不能客觀反映政府運行成本的影響，無法科學評價部門運營績效；（2）部分績效目標設置與業務實際脫節和無法量化等。如何在維持預算績效管理已有良好成效的基礎上解決現存問題，并借乘政府會計準則制度改革東風進一步提升管理水平，未來國土單位任務艱巨。

5、推進會計信息化的挑戰。國土單位會計信息化尚處于替代手工賬的會計核算信息化階段，目前使用的會計軟件是與國土單位業（政）務信息系統完全分離的自治區財政廳自主開發的自治區行政事業單位財務管理系統，會計軟件主要功能模塊為模擬手工賬會計核算的賬務核算模塊，會計人員需手工錄入會計憑證，方可自動生成會計賬簿。如何提升現有會計信息系統，將其改造成為既能符合單位發展目標和實際需要又能滿足政府會計準則制度改革對高質量會計信息的要求，是國土單位亟待解決的一個難題。

6、建設高級應用型復合型會計人才隊伍的挑戰。國土單位現有從事會計工作的人員以初中級會計專業人員為主，高級應用型復合型會計人才短缺。政府會計準則制度改革對會計人員的職業勝任能力和綜合素質提出了更高的要求，國土單位建設高級應用型復合型會計人才隊伍已刻不容緩。

二、積極應對政府會計準則制度改革帶來的機遇與挑戰

改革方案確定的改革時間表在時間安排上是非常緊湊的，從2014年12月改革方案經國務院批準通過起，到開展政府財務報告編制試點的2017年僅有2年準備期，到全面開展政府財務報告編制工作的2020年也僅有5年準備期。面對政府會計準則制度改革帶來的機遇與挑戰，國土單位應積極面對，精心組織，從思想上行動上做到“一個統一”，從保障上做到“兩個保障”，從管理上做到“四個轉型”，努力成為促進財政長期可持續發展和推進國家治理現代化的重要基石。

（一）一個統一

國土單位從單位負責人到普通員工，應深入學習，全面理解政府會計準則制度，準確掌握政府會計準則制度改革精神、原則和各項具體規定，要在思想上充分認知政府會計準則制度改革帶來的不僅是政府會計核算制度體系的變革，更是單位管理理念、管理思維和管理方式上的變革，要在行動上注意上下聯動，不但做好單位資產負債清查摸底工作，而且要做好改革實施保障和管理轉型各項準備工作。單位負責人應該肩負起“一把手”責任，確保從單位上到下統一思想，統一行動，并親自抓好實施準備工作。要成立領導小組和辦公室，制定詳細的實施方案，明確目標，落實責任，加強監督，確保認識到位、組織到位、人員到位、工作到位，以保證改革順利推進。

（二）兩個保障

1、強化信息技術保障。國土單位應結合單位自身情況，將會計信息化建設納入單位信息化規劃，并分步驟、分階段實現規劃目標。（1）確定會計信息化目標。即最終實現會計與業務、管理活動、控制活動的有機融合，不斷提高單位內部管理的效率和有效性。（2）結合單位實際，采取整合、改造現有信息系統等恰當方式，一方面將控制過程、控制規則和審核規則融入或嵌入會計信息系統，一方面通過系統集成促進會計信息系統與業務信息系統的一體化，以分步實現財務管理信息化和決策管理信息化。

2、加強管理會計人才保障。國土單位要重視高級應用型復合型會計人才隊伍的建設，一是緊密結合工作實際，利用學歷教育、繼續教育、實踐鍛煉、交流培訓等途徑和方式培養一批熟悉本單位業務情況，深諳本單位內外部環境，以及掌握成本管理、資本運作、預算管理、風險管控、戰略規劃，信息技術等，能夠深入參與和支持單位決策制定的高級應用型復合型會計人才，二是開出優厚的招募條件，引進外部高端管理會計人才。三是以購買外部會計服務機構提供的管理咨詢服務的方式，獲取專業機構管理咨詢專家的幫助。

（三）四個轉型

國土單位應當認真研究政府會計準則制度改革政策導向，重新審視本單位資源稟賦和內外部環境，主動轉型求變，提升管理。

1、向創造價值的管理會計轉型。當前經濟環境呈現出的全球化、信息化和金融化趨勢，對政府會計信息質量提出了更高的要求，管理會計可突破傳統財務會計固有局限，在單位規劃、決策、控制和評價等方面為單位提供決策相關信息，因此必須走管理會計道路。通過周密部署、穩妥推進，將管理會計工作納入單位整體戰略；通過強化基礎建設，將管理會計嵌入單位管理活動中；通過建立管理會計人才和信息化技術支撐，確保管理會計功能的有效發揮；通過管理會計創新實踐，不斷提升單位管理會計應用水平。

2、向全面防控的內部控制轉型。針對單位內部管理薄弱環節和風險隱患，建立和實施單位內部控制機制，把事后防范為主的內部監督轉變為覆蓋單位經濟和業務活動的全范圍、貫穿內部權力運行的決策、執行和監督全過程，規范單位內部各層級的全體人員的全面防控的內部控制，使之成為管控風險、防范舞弊和預防腐敗的“防火墻”。

3、向全生命周期資產管理體系轉型。一是根據單位運行特點并結合資產要素的新定義，合理確定單位資產管理范疇。二是開展摸清單位“家底”，整合業財信息系統和評價資產管理績效、強化內部控制等各項工作，為單位強化資產管理提供基礎支撐。三是嚴控資產配置“入口”關。配置資產必須滿足如下條件：首先是應有預算保障，其次是不得配置與單位履行職能無關的資產，再次是不得配置超過規定標準的資產，最后是應有效盤活存量資產。四是落實資產管理主體崗位職責，杜絕賬實不符、違規對外擔保、對外投資或出租出借資產行為。五是加強資產處置管理，有效遏制延時或違規處置資產的行為。

4、向科學績效管理轉型。首先是擇優選擇績效管理試點項目，穩步拓展績效管理試點范圍。其次是科學設定績效目標，保證績效目標具有相關性、具體性、可計量性、可落實性和時段性。再次是利用信息技術實時監控績效運行，發現運行偏差及時觸發預警系統，促使被考核單位及時糾偏。最后是借鑒其他單位的績效管理先進經驗，并結合單位工作實際和管理要求，通過創新績效管理模式，科學構建指標考核體系，推動績效管理全面落實。

作者簡介

姓名：李亞，性別：女，職稱（職務）：會計師（財務科長），工作單位：廣西壯族自治區國土資源交易中心。