地方治理現代化視野下公共政策制定的原則及價值導向

【摘要】在國家治理現代化的背景下，地方治理現代化進程的推進對于公共政策的制，定原則和價值導向都提出了新的要求。本文結合地方治理和多中心治理理論認為公共政策制定應當遵循相互信任包容、多元參與、資源分配的公平公正的準則；同時，在公共政策的導向上應注重更廣泛的利益受益群體、注重發展多方面指標的協調以及建立以民主、公平、效率等多元的價值取向體系，從而使地方政府制定符合治理要求的理性的公共政策，促進地方發展。

【關鍵詞】公共政策；地方治理現代化；政策制定

一、引論

國家治理體系和能力的現代化是一個系統和統籌性的概念，其最終要在地方治理的區域背景中呈現出來，因此推進國家治理現代化實際上需要依靠地方治理現代化。而地方治理的本質問題是如何公平公正的配置公共資源、分配公共利益的問題，其本身就是一個發展和分配的政策過程，因此十分有必要在地方治理現代化的視野下探討公共政策的制定原則及價值導向問題。

（一）地方治理理論

根據全球治理委員會的經典定義，治理是各種公共的或私人的個人和機構管理其共同事務的諸多方式的總和。它是使相互沖突的或不同的利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。這既包括有權迫使人們服從的正式制度和規則，也包括各種人們同意或以為符合其利益的非正式的制度安排。美國學者文森特·奧斯特羅姆等人創立的多中心治理理論對地方政府的公共物品供給頗具啟發性。該理論認為，“多中心”意味著存在許多形式上相互獨立的決策中心。這種決策體制能夠以一種一致的、互動的和可預知的行為模式連續發揮作用。

地方治理是在一定的地理空間內，依靠包括政府機構在內的多元主體所組成的網絡體系來共同回應公共需求、解決社會問題、實現公共服務、完成公共事務管理的過程。理想的地方治理模式包含以下以下特征，一是有包含多元主體參與決策的網絡體系，二是以回應公共需求實現公共利益為主要使命。而地方治理現代化的過程則包含地方治理體系和治理能力的現代化。地方治理體系現代化是指政府與市場主體、社會主體在保持獨立性的前提下相互協作，建立的緊密、有效的協同體系；而地方治理能力的現代化則是能夠通過合理制度化的安排和科學公共政策公平、公正的分配公共資源和利益。

（二）地方治理理論和公共政策

地方治理也對地方政府的政策能力提出了要求，因為無論是促進地方發展還是解決社會事件，治理的方案和結果最終都要體現在公共政策上。反過來講，公共政策的精神及其制定的原則和程序都體現著地方政府的治理能力，如問題認定能力，方案規劃能力等等，只有做到科學、民主、公平、透明的公共政策，才符合地方治理現代化的要求，才能夠更好的實現公共利益，推動地方發展和社會風貌的整體轉變，進而向國家治理現代化邁進。因此可以說，地方治理現代化和公共政策緊密相連，密不可分。

另外，從公共政策的制定過程來看，理性、科學的公共政策少不了政府與公民的信息交流、民主協商甚至是共同決策。公共政策制定過程中的公民參與實際上也是治理理論精神的體現，是實現科學治理的重要一環。

二、地方治理現代化的內在要求

根據地方治理理論來看，地方治理現代化實際上對政府、市場、社會等主體都提出了相應的要求，也正是這些要求，決定了公共政策的制定原則。

（一）社會氛圍的信任包容

信任是社會資本的重要形式之一，是產生成功集體活動的重要基礎，因為沒有信任就沒有合作。郁建興教授認為，最復雜的信任系統出現在合作治理中，網絡系統中沒有信任就不會有合作，治理也會失敗。因此，地方治理現代化首要的要求就是相互信任，只有信任，主體之間才能協同合作達成目標，而不是暗中博弈、相互猜忌、各自為戰。但相互信任并不只是治理主體單方面努力就可以實現的，因為治理現代化強調的是“社會大部分的人決定社會大部分人的公共利益”，大部分人涉及了多方面的利益主體和全體民眾，這就需要整個社會建立信任包容的氛圍，以此為地方治理現代化乃至國家治理現代化提供社會資本方面的基礎。

（二）公共事務的多元參與

良好的中國地方治理，既需要有力高效的政府，也需要一個較強自主性的社會力量。市場經濟的繁榮激發了多元的價值需求，而單一的治理主體難以有效的應對紛繁復雜的公共事務。因此地方治理現代化就要求政府和其他參與主體形成開放靈活的治理體系，從而回應社會的不同的價值需求，可以說，地方治理和傳統管理模式的最大區別就在于參與主體的范圍和廣度。其次，受計劃經濟體制和官員晉升體制的影響，地方政府的“以經濟建設為中心”也忽視了其他方面的協調發展。近些年來，一些地區雖然經濟指標令人驚訝，但其在社會治理、環境保護方面都違背了區域內群眾的基本要求，從而導致群體性事件頻發，治理成本加大，影響了地方整體發展績效。地方治理現代化所要求多元參與，就是要求在制定發展型公共政策時就回應各方的利益訴求，通過分權和民主，充分保證多元利益的實現。但應該注意的是，政府和其他治理主體之間存在的應該是平等、協商的合作關系，而不是傳統上級對下級的命令和管轄。

（三）公共資源分配的公平公正

多元的利益格局和價值訴求也必然存在著沖突和矛盾。而地方治理現代化的目標要求治理主體通過合理的公共政策方案來實現利益之間的妥協和平衡。在公共資源有限的前提下，需要有一條公認的準則來達成利益主體之間的妥協，這就是公平公正的原則。另一方面，公平公正是地方治理現代化進行良性循環的前提，通過公平公正原則協調沖突實現共同利益，才能讓沖突方彼此妥協、相互尊重，在地方治理體系中發揮作用。

三、符合地方治理現代化要求的公共政策制定原則

地方治理現代化的視野下，只有根據其要求制定公共政策才能發揮政策工具所應有的促進發展、平衡利益的作用。針對地方治理現代化所提出的要求，公共政策在制定的過程中應該遵循以下原則。

（一）公開透明

在傳統的地方政府管理中，政府掌握著政策制定所需要的第一手信息，而推動公民參與、共同治理的現代治理體系，需要在治理體系中引入公開、透明的運行體制，政府能夠通過政務公開和透明的行政體系實現政府和其他治理主體之間的信息對稱。在這個背景下的公共政策的制定也正應該是基于這一前提下進行的，這不僅關系到政策制定的科學、民主和利益多元化，同時也是政府進行合作、體現誠意的表現。另一方面，地方治理現代化所要求的，社會的包容信任，尤其是民眾對于政府的信任程度也取決于政府信息公開透明的程度或政策制定、執行中的透明。因此，公開透明是地方治理現代化視野下公共政策需要遵循的首要原則。

（二）協商民主

地方治理現代化對于民主的回應實際上就是要求在制定公共政策的過程中造就一個更具有參與型決策過程。地方治理現代化對公共政策提出的協商民主的 要求，一方面“協商”就代表著不是命令和管轄，而是平等基礎上的對話，這是要求在公共政策制定過程中主體之間的地位是平等的，無論是公民還是NGO，都在制定政策過程中有充分、合理的話語權。另一方面，要求在公共政策制定過程中，擴大民主參與面，豐富地方治理的主體，充分發揮公民參與公共事務管理的熱情，通過多方論證和回應多元價值訴求，科學合理的制定政策，以降低決策風險，避免重大決策失誤，使公共政策更加有效地服務于地方經濟發展，可持續地改善民生 。

（三）權責統一

公共政策在分配公共資源的同時，也在進行著公共權力和責任分配。在地方治理現代化的要求下，治理的主體之間需要緊密協作形成合力，而權責失衡就很有可能使治理主體考慮自身利益，推卸責任，從而導致治理能力的分散。因此，治理的權力和責任在公共政策制定的過程中就應該有明顯的體現，一方面，要通過配套的制度化方案，合理分配在政策執行過程中的每一個步驟的權力和責任界限，以此明確治理主體的權責；另一方面，要增強公共政策的系統性、聯動性、整體性，以此加深各個治理主體對于整個政策的理解和認同，同時使各個主體明確在整個政策中的角色和地位，使各方從大局著眼而不是從自身利益出發，以此形成治理的合理。

（四）技術效率

在互聯網時代，地方治理的現代化一個必不可少的因素就是通過信息技術手段實現高效、準確的治理。在國家推行“互聯網+”的背景下，政府一方面要通過互聯網實現職能轉變，另一方面要明確政府在大數據的背景下所扮演的角色。首先，大數據為政府制定公共政策提供了大量可分析的信息樣本，通過對這些信息的分析，可以使政府的決策更加科學。其次，信息技術為公民參與公共政策的制定突破了空間的限制，節約了大量的時間和人力資本，使公民和社會組織都能夠有條件、有意愿參加公共事務的決策。第三，信息技術和互聯網也為政府決策透明提供了技術支持，回應了上面提到的信息對稱、公共透明的要求。因此，公共政策在制定的過程中要充分與互聯網、大數據等信息技術相融合，提升決策效率，擴大參與面，增加政策的科學性和準確性，以此提升地方治理能力的現代化。

四、融于地方治理現代化中的公共政策制定的價值導向

公共政策的價值取向不同于制定原則，是政策目標中所蘊含的一種精神和指向，是利益分配的傾向。在地方治理現代化視野下，公共政策的價值取向應當有所轉變。

（一）為更廣泛的群體謀利

公共政策要符合地方治理現代化的精神，就要擴大利益的受益群體，尤其是要做到“利為民所謀”，即公共政策的目標應該直指公共利益或全民利益?！叭窭妗币馕吨叩氖芤嫒后w不再只是政策本身的制定者，而是要融入社會中更多的群體或階層，這也同時要求政策的制定主體一方面充分了解各個利益群體或階層的需求，另一方面要求政策主體能夠平等的對待每一個群體或者階層的訴求，在符合相應的前提下進行回應，而不是壓制或不作為。

（二）發展目標的協調

地方治理現代化要求的公共利益不僅僅是提高人民的生活水平，更重要的是提升地方民眾的幸福指數。發展是多元化的，但這并不是要求每一項公共政策都是要涵蓋發展的各個方面，而是要有針對某一重大全局性目標的政策體系，或者是深化一項重大公共決策的各個細節，綜合考慮重大公共政策所涉及的的各個方面。在經濟發展的同時，政策同時要兼顧文化、社會、生態等方面的發展，構建各個發展方面的和諧關系。

（三）多元的價值體系

公共政策的價值取向是公共政策本質所在，而“公共”包含了眾多的價值觀念和行動準則——公平、公正、民主、效率、以人為本、以公共利益為直接取向、以國民幸福為終極目標，這些碎片化的價值取向隨著我國政策科學的成熟而逐漸成為公共政策的多元的價值體系。在地方治理現代化的視野下，多元的價值體系會使公共政策的利益分配更加多元，以回應民眾訴求，實現善治。

地方治理的現代化是依托國家治理現代化的背景而進行的，同時也是國家治理現代化的重要組成部分。但我們應該看到，地方治理現代化的進程不是一朝一夕，而是需要多方面長時間的共同努力，公共政策在這個進程中具有至關重要的角色和作用，只有堅持信任、包容、多元、公平、公正、透明等制定原則和以效率、民主、公共利益、全民幸福為取向的公共政策，才能夠更好的促進治理體系的形成和治理能力的提高。

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作者簡介

李明天，1991年出生，男，漢族，吉林人，四川大學公共管理學院2014級研究生，方向：地方政府管理。