非強制性手段在我國環(huán)境行政執(zhí)法運用的探究

【摘要】在我國的環(huán)境行政執(zhí)法過程中，強制性手段和非強制性手段各自發(fā)揮著重要的作用。盡管非強制手段的作用日益突出，但是其在現(xiàn)實運用中仍存在許多問題，需要不斷完善自身內容，和強制性手段一起發(fā)揮作用，共同改善我國環(huán)境行政執(zhí)法的現(xiàn)狀。

【關鍵詞】環(huán)境行政執(zhí)法；非強制性手段；完善手段

在我國，環(huán)境法律、法規(guī)的數(shù)量逐漸增多，環(huán)境立法進一步步走向完善，國家也不斷的加大執(zhí)法力度，但是環(huán)境執(zhí)法現(xiàn)狀仍然令人擔憂，環(huán)境問題并沒有得到較大的改善。大量的實踐經(jīng)驗告訴我們，在環(huán)境執(zhí)法的過程中更多的運用和優(yōu)化非強制手段，讓其與強制性手段一共發(fā)揮作用，執(zhí)法效果會更加令人滿意。

一、案例概述

呼倫貝爾北方藥業(yè)有限公司是一家生產(chǎn)型制藥企業(yè)，公司主要生產(chǎn)維生素C、青霉素工業(yè)鉀鹽等原料藥。該公司仰仗當?shù)卣闹匾暸c扶持，在生產(chǎn)過程中大量抽取地下水，直接將沒有經(jīng)過處理的廢水和廢氣排放入濕地，不僅污染了當?shù)鼐用竦娘嬘盟€對當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境造成嚴重破壞。當?shù)丨h(huán)保部門針對北方藥業(yè)公司嚴重破壞生態(tài)環(huán)境的行為做出了行政處罰，但是到當?shù)亟?jīng)濟的發(fā)展，環(huán)保部門只是對其發(fā)現(xiàn)一次處罰一次。在2014年環(huán)保部接到群眾舉報做出對北方藥業(yè)公司停產(chǎn)督辦之前，北方藥業(yè)公司己經(jīng)被當?shù)丨h(huán)保部門重復處理了六次。下令停產(chǎn)整改后，內蒙古自治區(qū)環(huán)保廳與該公司積極的協(xié)商，聽取該公司對污染問題的意見，引進環(huán)保項目，共同推動污染物的無害化處理，促使排污指標達到環(huán)保標準。

在本案中，盡管被當?shù)丨h(huán)境保護部門多次處罰，北方藥業(yè)公司依然我行我素不顧強制性的處罰繼續(xù)違規(guī)生產(chǎn)活動。但是環(huán)保部門通過采取引導和幫助北方藥業(yè)公司提升排污凈化技術等非強制性手段，卻得到了比直接運用行政權的強制手段更好的效果。這表明傳統(tǒng)的行政處罰、行政強制等強制性環(huán)境行政執(zhí)法手段，實際存在一定的局限性。非強制性環(huán)境執(zhí)法手段主要包括環(huán)境行政指導、環(huán)境行政合同、環(huán)境行政獎勵等內容，其行政權力的作用不是十分強烈，需要相對人與行政主體的合意，但是具有靈活性和執(zhí)法人性化等特點。為了達到更好的環(huán)境執(zhí)法效果，解決環(huán)境執(zhí)法的困境，需要我們轉變思路，注意運用柔性的非強制性環(huán)境行政執(zhí)法行為。

二、環(huán)境非強制性手段在我國的運用

（一）非強制執(zhí)法手段在我國環(huán)境執(zhí)法中的優(yōu)勢

首先，與環(huán)境強制手段不用，環(huán)境非強制性行政以理解和信任為出發(fā)點，通過協(xié)商、溝通和幫助等方法，促使行政相對人主動自愿地服從和配合環(huán)境行政執(zhí)法。用一種緩和的態(tài)度和手段，交流想法，傳達信息，改善相對人和行政機關之間的關系，消除環(huán)境行政機關和行政相對人之間的行政摩擦，減少相互之間的抗爭，大大提高環(huán)境行政行為的效率，降低政府行政行為的成本。而且，更為重要的是，非強制性行政行為能夠調動環(huán)境行政主體的能動性。行政機關本著“服務行政”的態(tài)度，利用自己在搜集環(huán)境保護等信息上的優(yōu)越性，為相對人及時地提供相關信息，引導相對人做出正確的決定，這不僅能夠節(jié)約行政相對人的成本，而且還能促進行政機關和相對人之間的溝通交流的實現(xiàn)。

其次，非強制性手段彌補我國現(xiàn)行環(huán)境行政法律的空白，調節(jié)法律的滯后性。我國目前關于環(huán)境保護的法律法規(guī)數(shù)量越來越多，但是大多數(shù)環(huán)保法律只是寫在紙面上，沒有細致的具有可操作性的規(guī)定。然而環(huán)境污染具有波及范圍廣，后果嚴重，以及環(huán)境遭到破壞后的不可逆的特點，如果全都要等待法律健全和完備以后再依法懲處破壞環(huán)境的行為，那么必然為時已晚；同樣，由于社會生活在不斷發(fā)展和變化，必然會產(chǎn)生法律過時、與現(xiàn)實不相適應的情況。用過時的法律規(guī)范來調整會對生態(tài)產(chǎn)生巨大影響的行為，新情況新問題過去的法律沒有規(guī)定，而且對某些問題的懲處規(guī)定不再符合當今的形勢。

（二）環(huán)境非強制性手段在我國運用存在的問題

第一，實體法和程序法依據(jù)普遍不足。首先，環(huán)境行政機關在運用非強制環(huán)境行政執(zhí)法手段時，其實經(jīng)常缺乏明確和具體的行為法依據(jù)，有時甚至組織法依據(jù)也不齊全。即使環(huán)境非強制性手段能夠取得環(huán)境治理的實效，但是缺乏法律依據(jù)，難免招致非議。其次，我國法律中關于環(huán)境行政執(zhí)法手段的實體性法律規(guī)范數(shù)量少，大多是原則性內容，可操作性差。再次，非強制性手段的良性運作必須依照行政程序進行，這樣才能規(guī)范環(huán)境行政執(zhí)法主體的執(zhí)法行為，減少違法的自由裁量的行為。但是我國沒有統(tǒng)一的程序法典，也沒有非強制環(huán)境行政執(zhí)法手段的程序規(guī)范，這使得非強制環(huán)境行政執(zhí)法手段缺乏必要的程序機制的約束。

第二，缺乏對環(huán)境行政執(zhí)法主體責任的認定。強化對于行政主體新的執(zhí)法方式的監(jiān)督與管理是符合行政法治程序建設的理念，只有對環(huán)境行政主體的違法行為做出積極應對和具體追責，才能更好地保護環(huán)境行政相對人的合法權益。盡管非強制性環(huán)境行政執(zhí)法手段更多的表現(xiàn)為指導和協(xié)商等柔性的方式，這并沒有改變環(huán)境行政相對人在行政執(zhí)法的過程中依然處于弱勢地位的事實，所以環(huán)境保護相關法律必須明確環(huán)境行政主體的法律責任。但是我國2015年實施的新的《中華人民共和國環(huán)境保護法》第六章中所涉及到的法律責任，大部分都是關于環(huán)境行政相對人未履行保護環(huán)境義務所承擔的法律責任，而很少有關于環(huán)境行政主體方面的法律責任的規(guī)定。

第三，權利救濟機制不夠完善。現(xiàn)實中不僅缺乏對環(huán)境行政執(zhí)法主體違法行政行為的責任的追究，而且更常見的是環(huán)境執(zhí)法行政相對人的權利無法得到救濟。環(huán)境行政執(zhí)法方面所運用的非強制性手段，其靈活性與多樣性要求環(huán)境行政主體擁有更強的權利意識與程序意識，否則容易滋生腐敗。因為非強制性行政行為不像強制性行為那樣具有明顯和直接的強制性，但是同樣可影響行政相對人的權益，如果沒有法定的程序對其進行規(guī)范和制約，行政相對人的合法權益也可能被非強制性行政行為侵犯。比如行政指導中，行政相對人雖然不具有必須服從行政主體意志的義務，但是基于政府本身的公信力，以及如果不按照指導辦事可能會被“穿小鞋”的心理，相對人更多選擇服從。

（三）優(yōu)化環(huán)境行政執(zhí)法非強制性手段在我國的運用

第一，完善環(huán)境行政執(zhí)法非強制性手段。

首先，應當在立法中明確非強制性手段的適用范圍，列明環(huán)境執(zhí)法主體的責任類別。為了更好的適用非強制性手段，使非強制性手段的運用于法有據(jù)，就必須要對其使用范圍進行明確的確定；明確非強制性手段的使用規(guī)則和行政主體的責任，有利于行政相對人知曉自己的權利范圍，在權利受到侵犯時，尋求相應的救濟途徑，追究行政主體的責任。

其次，在我國以后將要制定的《行政程序法》中，對指導、協(xié)商、獎勵等非強制性手段進行明確的法律規(guī)定。地方政府規(guī)章中其實已經(jīng)有了對非強制性手段的一些程序性規(guī)定。例如，《山東省行政程序規(guī)定》第六章特別行為程序中，對行政合同、行政指導的定義、適用事項等做了相應的規(guī)定。這樣的一種嘗試對我國未來的非強制性手段的立法提供了很好的素材。

再次，加強對行政主體實施非強制手段的監(jiān)督，保證行政執(zhí)法的公平公正。由于非強制性手段在環(huán)境行政執(zhí)法中的運用主要通過柔性執(zhí)法行為來實現(xiàn)，那么在法律保留的前提下，行政主體擁有相對于行政強制行為的較多的自由裁量權。為了保證環(huán)境行政主體在行使自由裁量權的合法性、合理性，社會的監(jiān)督是必不可少的。完善環(huán)境執(zhí)法程序中的信息公開制度與公共參與制度為社會監(jiān)督環(huán)境行政主體的行政執(zhí)法行為提供了平臺。

第二，綜合靈活運用兩種執(zhí)法手段。我國目前的環(huán)境執(zhí)法主要采取的是行政處罰、行政強制、行政許可、行政檢查等強制性手段。這些執(zhí)法手段對于事后的環(huán)境事件處理，突發(fā)性環(huán)境事件的應急處理和完善我國環(huán)境行政執(zhí)法手段的設想具有積極的作用。同時，非強制性執(zhí)法手段符合現(xiàn)代行政發(fā)展的要求，滿足了環(huán)境保護事前預防的要求，以其柔性、溫和的優(yōu)勢能夠彌補強制性環(huán)境執(zhí)法手段的缺陷。因此，針對環(huán)境行政執(zhí)法中的這兩種手段，在施用時不能片面強調其中某一種的優(yōu)越性，應該綜合運用兩種執(zhí)法手段，充分發(fā)揮各自的優(yōu)越性，更好的實現(xiàn)環(huán)境保護的目標。

不論是對傳統(tǒng)的、大型的容易產(chǎn)生污染的企業(yè)，還是對于那些力量比較薄弱的小型企業(yè)，都應當注意強制和非強制兩種手段的結合。對于需要直接采取按日計罰、責令停產(chǎn)停業(yè)、取締等環(huán)境行政強制措施的，應當詳細依據(jù)法律慎之又慎；對于通過強制性手段無法很好地達到環(huán)境行政執(zhí)法效果的，則可以依據(jù)相關法律的規(guī)定，適時、靈活地采用指導、協(xié)商、獎勵等非強制性手段，加強環(huán)境行政執(zhí)法主體與環(huán)境行政相對人之間的交流與互動，使雙方在平等溝通的平臺上，共同商討出一個治理環(huán)境污染的具體方案，然后根據(jù)商討的方案簽訂協(xié)議，明確環(huán)境行政執(zhí)法主體與環(huán)境行政相對人之間的權利義務，使雙方一同參與到治理環(huán)境與保護環(huán)境的行動中。

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作者簡介

盧孟秋（1993年—），女，漢族，湖北宜昌人，法律碩士在讀，單位：湖北省武漢理工大學文法學院，研究方向：民商法學。