政府投融資體制治道

政府投融資體制的演化是應(yīng)經(jīng)濟(jì)體制和財政管理體制改革的不斷深化而進(jìn)行的，在這一過程中經(jīng)歷了政府投融資和企業(yè)投融資的分離、中央政府投融資和地方政府投融資的劃分以及財政投融資向平臺投融資的變遷。從這個意義上說，政府投融資體制的變革也是政企分開、中央與地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分、地方支出責(zé)任變遷的集中體現(xiàn)。簡言之，與政府投融資體制變革相伴的是計劃經(jīng)濟(jì)體制向市場經(jīng)濟(jì)體制的轉(zhuǎn)型，財政管理體制由“統(tǒng)收統(tǒng)支”到

“財政包干”再到“分稅制”改革的推進(jìn)，政府和市場間角色定位的日益明晰，以及中央和地方政府間關(guān)系的不斷理順。

政府投融資作為政府治理的重要手段，在提供公共產(chǎn)品和服務(wù)、實現(xiàn)政府職能等方面發(fā)揮著積極作用。但是我國目前的政府投融資體制在市場深化下存在著明顯的不適應(yīng)性，回顧政府投融資體制的演化及其困境，求解變革之道，以期實現(xiàn)政府投融資行為的法治化、目的的公益性、手段的市場化以及平臺的規(guī)范化。

加強(qiáng)法制化

政府投融資行為的法治化與政府投融資立法。基于法治政府的立場，政府投融資行為的法治化要求以憲法和法律至上為基點(diǎn)，包括政府投融資職權(quán)法定、依法投融資、違法投融資行為承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任以及接受社會公眾、人大和司法監(jiān)督等內(nèi)容。鑒于我國政府投融資專門性和綜合性法律供給不足的問題，應(yīng)當(dāng)加快推進(jìn)政府投融資立法，為政府投融資體制的法治化變革奠定基礎(chǔ)。建議制定《政府投資法》，對政府投資原則、投資主體、投資范圍、投資決策、投資審批、項目融資、資金管理、投資監(jiān)管及法律責(zé)任等基本問題作出明確規(guī)定。特別是針對目前政府投資決策中的“一言堂”和“拍腦袋”決策現(xiàn)象，應(yīng)通過立法對政府投資決策進(jìn)行規(guī)范，提高決策的科學(xué)化、民主化和法治化水平。應(yīng)當(dāng)建立“公共權(quán)力向公眾回歸”的政府投資決策機(jī)制，既要充分發(fā)揮人大在政府投資決策中的作用，通過對政府投資規(guī)劃、計劃以及財政預(yù)算的審批和監(jiān)督，實現(xiàn)人人對政府投資決策權(quán)的制約，又要在政府投資決策中保障社會公眾參與，利用項目公示制度、專家評議制度和項目聽證制度等實現(xiàn)公眾的知情權(quán)和參與權(quán)。再者，對于政府投融資行為的監(jiān)督管理，除了上級政府和相關(guān)主管部門的直接監(jiān)管外，還應(yīng)強(qiáng)化人大的預(yù)算監(jiān)督、審計機(jī)關(guān)的審計監(jiān)督以及社會公眾監(jiān)督機(jī)制，防止政府濫權(quán)。此外，在責(zé)任政府理念下應(yīng)強(qiáng)化對政府投融資行為的問責(zé)、建立政府投融資責(zé)任制度，將政府投融資責(zé)任的問責(zé)重心由項目法人責(zé)任向出資人責(zé)任和決策者責(zé)任轉(zhuǎn)移。除了在政府投融資立法中明確規(guī)定政府投融資的法律責(zé)任，以實現(xiàn)對政府投融資行為的法律約束，還可以通過擴(kuò)大公眾參與加強(qiáng)對政府投融資行為的社會問責(zé)（socialaccountability）。應(yīng)當(dāng)對政府投融資行為的問責(zé)主體、問責(zé)對象、問責(zé)方式和問責(zé)程序等作出明確規(guī)定，依法追究政府人員的法律責(zé)任或政治責(zé)任。

同時，應(yīng)制定《財政收支劃分法》、《財政轉(zhuǎn)移支付法》，與政府投融資立法相互配合，既借助財政立法為政府投融資提供財政支持，又可規(guī)范政府投融資行為。（1）制定《財政收支劃分法》，對中央和地方的財政收支進(jìn)行規(guī)范劃分，建立財權(quán)與事權(quán)、財力與支出責(zé)任相匹配的財政分權(quán)體制，保證各級政府在投融資體制中的投資事權(quán)與其財政收入相適應(yīng)。（2）制定《財政轉(zhuǎn)移支付法》，對中央向地方的財政轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行規(guī)范，明確一般性轉(zhuǎn)移支付為主、專項轉(zhuǎn)移支付為輔的轉(zhuǎn)移支付方式，以基本公共服務(wù)均等化為目標(biāo)，科學(xué)構(gòu)建財政轉(zhuǎn)移支付的計算標(biāo)準(zhǔn)，提高財政轉(zhuǎn)移支付的透明度。通過財政轉(zhuǎn)移支付提高地方財政收入的均衡性，進(jìn)而提高地方政府投融資能力的均衡性，促進(jìn)基本公共服務(wù)均等化目標(biāo)的實現(xiàn)。（3）嚴(yán)格控制政府預(yù)算外收支，將政府投融資納入預(yù)算調(diào)整框架內(nèi)，充分發(fā)揮預(yù)算的民主統(tǒng)制功能，使預(yù)算由“政府管理的工具”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮芾碚墓ぞ摺薄?/p>

清晰范圍

政府投融資目的的公益性與政府投資范圍界定。首先，對于政府和企業(yè)投資范圍的劃分應(yīng)秉持公共財政理念，確立與市場經(jīng)濟(jì)體制相適應(yīng)的政府投資范圍。公共財政理念要求將政府投資限定在公共領(lǐng)域，用于矯正市場失靈，提供公共產(chǎn)品，這已經(jīng)被成熟的市場經(jīng)濟(jì)國家奉為圭臬。例如，法國將社會投資分為政府主導(dǎo)的公共投資和企業(yè)主導(dǎo)的生產(chǎn)投資，其中公共投資占全社會投資的30%，生產(chǎn)投資占70%。政府主要投資于公路、橋梁、通信等公共基礎(chǔ)設(shè)施，教育、科研、醫(yī)療、文化體育等社會服務(wù)和福利設(shè)施，以及軍隊、司法、監(jiān)獄、警察等國家政權(quán)機(jī)關(guān)建設(shè)。因此，基于公其財政理念，我國的政府投資應(yīng)以公共利益為目的，主要用于關(guān)系國家安全和市場不能有效配置資源的經(jīng)濟(jì)和社會領(lǐng)域，包括基礎(chǔ)性項目和社會公益性項目。根據(jù)純粹公共產(chǎn)品和準(zhǔn)公共產(chǎn)品的結(jié)構(gòu)劃分，還可以對政府投資范圍作進(jìn)一步明確界定，如國防、外交、司法、公共安全、科教文衛(wèi)、生態(tài)環(huán)境保護(hù)、農(nóng)林水利、城市道路、消防等非競爭性、非排他性、非營利性的公共產(chǎn)品領(lǐng)域，應(yīng)主要由政府投資；對于鐵路、機(jī)場、高速公路、地鐵、高新技術(shù)等具有一定排他性、競爭性、營利性的準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，應(yīng)引入社會資本投資，創(chuàng)新多種投融資方式，降低政府投資比重。我圍正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型期，政府仍然通過國有資本控制著電力、通信、能源、金融等領(lǐng)域，介入一般競爭性項目，參與資源的直接配置。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革的深化，政府應(yīng)逐步退出競爭領(lǐng)域，強(qiáng)化其社會管理和公共服務(wù)職能，提高在公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)、社會福利等社會公共領(lǐng)域的投資力度。

其次，中央政府和地方政府投資范圍的劃分應(yīng)以財政分權(quán)為基礎(chǔ)，在事權(quán)和支出責(zé)任相匹配的原則下，按照中央和地方政府職能劃分以及公共產(chǎn)品受益范圍等因素，合理界定中央和地方的投資事權(quán)。具體來說，與“分稅制”改革后中央和地方的財權(quán)和財力相適應(yīng)，要適度加強(qiáng)中央的投資事權(quán)和支出責(zé)任，國防、外交、國家安全、全國統(tǒng)一市場規(guī)則和管理等作為中央事權(quán)，部分社會保障、跨區(qū)域重大項目建設(shè)維護(hù)等作為中央和地方共同事權(quán)，區(qū)域性公共服務(wù)作為地方事權(quán)。在事權(quán)明晰的基礎(chǔ)上，中央和地方應(yīng)按照事權(quán)劃分承擔(dān)和分擔(dān)相應(yīng)的支出責(zé)任。以德國為例，州和地方政府的投資比重高達(dá)80%，為了引導(dǎo)和促進(jìn)地方政府投資，聯(lián)邦財政對州財政實行投資補(bǔ)貼政策。鑒于我國日前巾央和地方事權(quán)和支出責(zé)任不匹配的現(xiàn)狀，應(yīng)盡快建立起規(guī)范透明的財政轉(zhuǎn)移支付體系。一方面，中央可通過安排轉(zhuǎn)移支付將部分事權(quán)支出責(zé)任委托給地方承擔(dān)；另一方面，對于跨區(qū)域且對其他地區(qū)影響較大的公共服務(wù)，中央可以通過轉(zhuǎn)移支付承擔(dān)一部分地方支出責(zé)任。

走向市場化

政府投融資手段的市場化與政府融資渠道拓展。政府投融資中市場化手段的引入及其限度在于準(zhǔn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域，對于此類具有一定程度排他性、競爭性和營利性的公共產(chǎn)品，引入市場機(jī)制可以實現(xiàn)政府公益性和市場效率性的優(yōu)勢互補(bǔ)。在這個層面上，政府投融資目的的公益性和手段的市場化是可以并行不悖的，市場化的政府投融資手段可以提高投融資效率，更好地提供公共服務(wù)，實現(xiàn)政府職能。對于國防、外交、警察、司法等純粹公共性的領(lǐng)域，應(yīng)嚴(yán)格限制市場機(jī)制的進(jìn)入，要依靠政府財政支持。自20世紀(jì)70年代末以來，西方政府治理經(jīng)歷了一場革命性的變化，即新公共管理運(yùn)動，其內(nèi)涵包括政府職能的市場化、政府運(yùn)行的市場化和計算機(jī)化、政策執(zhí)行的自主化。新公共管理運(yùn)動作為對政府失靈的回應(yīng)，其核心就是將市場機(jī)制引入政府治理，將部分政府職能通過合同等市場機(jī)制轉(zhuǎn)移到“第三部門”，甚至返還給市場和社會。概言之，作為新公共管理的治理就是將市場的激勵機(jī)制和私人部門的管理手段引入政府的公共服務(wù)，實現(xiàn)“無需政府統(tǒng)治的治理”。在十八屆三中全會提出使市場在資源配置中起決定性作用，深化經(jīng)濟(jì)體制改革，以及推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的背景下，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮市場機(jī)制在政府投融資中的作用，建立規(guī)范透明的市場化政府投融資機(jī)制。

1、在風(fēng)險可控的前提下允許地方政府發(fā)行地方政府債券融資。以美國為代表的發(fā)達(dá)國家，市政債券已經(jīng)成為地方政府市政建設(shè)的主要融資渠道，如美國的市政債券主要包括一般責(zé)任債券和收益?zhèn)瘍纱蠡绢愋停蝗毡镜牡胤絺饕ǖ胤焦珎偷胤狡髽I(yè)債。在我國，筆者認(rèn)為，逐步放開地方政府發(fā)債的同時要制定《地方公債法》，對地方政府債券的發(fā)行主體、發(fā)行程序、發(fā)行方式、發(fā)債規(guī)模、資金使用、償債基金、信用評級、信息披露和市場監(jiān)管等問題作出規(guī)定。

2、通過特許經(jīng)營等方式引入社會資本參與政府投融資。公私合作（PPP）是隨著新公共管理運(yùn)動而盛行起來的政府投融資機(jī)制，在公共利益的考量下，通過特許經(jīng)營方式，鼓勵社會資本參與基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共服務(wù)提供和公用事業(yè)經(jīng)營等領(lǐng)域，利用市場機(jī)制優(yōu)化公共資源配置。PPP以公共部門和私營部門的伙伴關(guān)系、風(fēng)險共擔(dān)和利益共享為基礎(chǔ)，可以有效彌補(bǔ)政府和市場缺陷，提高公共資源的配置效率。在我國政府投融資活動中，應(yīng)充分利用PPP的優(yōu)勢，采用多種項目融資模式參與基礎(chǔ)設(shè)施投資和運(yùn)營。

3、發(fā)揮政策性金融和開發(fā)性金融在政府投融資中的作用。從政府融資結(jié)構(gòu)來看，銀行貸款、BT融資、債券融資、信托融資等商業(yè)性金融占據(jù)很大比重，而政策性金融和開發(fā)性金融的作用沒有得到充分展現(xiàn)。事實上，政策性金融和開發(fā)性金融在政府投融資中的作用不僅體現(xiàn)在融資上，還在于其重要的導(dǎo)向性作用。因此，要積極利用國家開發(fā)銀行和農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行為國家和農(nóng)村的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)提供資金支持，并引導(dǎo)社會資金流向。還可以建立城市基礎(chǔ)設(shè)施和住宅政策性金融機(jī)構(gòu)，為新型城鎮(zhèn)化建設(shè)中的政府投融資提供政策性金融支持。

4、平臺投融資的規(guī)范化與地方政府融資平臺治理在我國財政分權(quán)體制尚未完善，地方政府投資事權(quán)過重，以及地方政府融資渠道狹窄的背景下，平臺投融資依舊是地方政府投融資的重要機(jī)制，地方政府融資平臺在一定時期內(nèi)仍將繼續(xù)存在。但是，目前地方政府融資平臺數(shù)景多、債務(wù)規(guī)模大且發(fā)展良莠不齊，很多融資平臺公司治理結(jié)構(gòu)不健全，徒有公司之名，卻無公司之實。2011年《全國地方政府性債務(wù)審計結(jié)果公告》顯示，大量融資平臺公司存在虛假出資、注冊資本不到位、地方政府和部門違規(guī)注資、抽走資本等問題，并且由于融資平臺公司舉借的債務(wù)主要投向回收期較長的公益或準(zhǔn)公益性項目，盈利能力較弱，有26.37%的融資平臺公司出現(xiàn)虧損。因此，亟待對地方政府融資平臺進(jìn)行分類治理，以實現(xiàn)平臺投融資的規(guī)范化運(yùn)作。

（1）對于承擔(dān)無經(jīng)營性收入的純公益性項目融資的融資平臺公司，不得再承擔(dān)融資任務(wù)，此類公益性項目應(yīng)通過財政預(yù)算或引入社會資本投資；對于兼有前述公益性項目融資和投資職能的投融資平臺公司，應(yīng)剝離其融資業(yè)務(wù)。（2）對于承擔(dān)有穩(wěn)定經(jīng)營性收入的準(zhǔn)公益性項目融資任務(wù)并主要依靠自身收益償還債務(wù)的融資平臺公司，以及承擔(dān)非公益性項目融資任務(wù)的融資平臺公司，要按照《公司法》等有關(guān)規(guī)定，完善公司治理結(jié)構(gòu)，落實責(zé)任承擔(dān)機(jī)制，實現(xiàn)市場化運(yùn)作；要通過引進(jìn)民間投資等市場化途徑，促進(jìn)投資主體多元化，改善融資平臺公司的股權(quán)結(jié)構(gòu)；應(yīng)逐步擺脫對商業(yè)銀行貸款的單一依賴，利用資產(chǎn)證券化、信托融資、股權(quán)融資和產(chǎn)權(quán)交易等方式多渠道融資；要強(qiáng)化融資平臺公司的信息披露要求，包括公司資產(chǎn)、負(fù)債規(guī)模、投資項目、資金使用等信息，以便于監(jiān)管。（3）要嚴(yán)格執(zhí)行《擔(dān)保法》等有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定，除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得以財政性收入、行政市業(yè)等單位的國有資產(chǎn)或其他任何直接、間接形式為融資平臺公司的融資行為提供擔(dān)保和承講。

從制度發(fā)生學(xué)的角度來看，政府投融資的產(chǎn)生是公共產(chǎn)品供給的必然要求，政府投融資體制的變革則是經(jīng)濟(jì)體制改革和財政管理體制改革的必然結(jié)果。在全面深化改革的新時期，市場經(jīng)濟(jì)體制改革日益深化，與之相應(yīng)的是政府治理方式的革新和政府職能的轉(zhuǎn)變。在此背景下，政府投融資體制需要順應(yīng)公共財政、財政分權(quán)和法治政府的要求，從政府投融資立法、投資范圍、融資渠道和地方政府融資平臺等方面進(jìn)行系統(tǒng)性、整體性和協(xié)同性改革，為基本公共服務(wù)均等化和新型城鎮(zhèn)化建設(shè)保駕護(hù)航。