戶籍改革出路在消除城鄉福利差

中國目前要深化的諸項改革中，戶籍改革無疑是個焦點。戶籍改革既“重要”，又“不重要”。說“重要”，是因為它牽扯到“勞動力”這個要素資源的流動和市場化配置，改錯了方向，可能會導致未來中國各級城市財政破產。說“不重要”，是因為它僅僅是表象，真正要改革的是背后的城鄉“福利差”。農村戶口轉為城鎮戶口，在公安部門戶籍登記的技術處理上，分分鐘就可以實現，但是否讓新進城落戶的農民瞬間或終能享受到城里人的“待遇”，卻是不容回避的真問題。

也就是說，戶籍制本身不應是考量的重點，只要城鄉“福利差”的問題解決了，戶籍改革迎刃而解。現在在價值觀上糾結，指責戶籍制造成了城鄉間的不平等，或背離了遷徙自由，看似快意，卻于事無補。需要探索的是在既有的局限約束下，成本最小的戶籍改革思路和方案。

“積分入戶”高門檻是城市的理性選擇

在去年的“十三五”規劃中，中央政府制定了雄心勃勃的戶籍改革規劃，目標是在2020年，實現1億農民在城鎮落戶。

細看各市的入戶政策，會發現城市級別越高，落戶的標準越嚴苛。北京上海這類核心城市的標準最苛刻，省會城市次之，普通地級城市再次之。縣級城市的落戶政策已近乎無“門檻”，只要農民在城里買有住房，即可落戶。很多在縣城購買了住房的農民并不愿意落戶。成為“城里人”對他們已喪失吸引力，原因即在于通過農地補貼、“新農合”、“農村養老補貼”等政策的調整，城鄉之間的“福利差”已經被填平，成為城里人沒有什么“好處”可享了。近年縣級城市的規模在飛速擴張，若將這些已購買了住房的農民在統計上納入城鎮居民，中央政府1億農民進城的目標不難實現。

從道理上說，城鄉之間“福利差”越大，城里人享有的福利（主要包括養老、醫療、教育和住房四個方面）越多，等于造成的價值洼地越低。若不設置進入門檻，農村人一定會趨之若鶩，蜂擁而入城市，去瓜分這些福利。而各級城市的福利水平是有差異的，北京上海最高，省會級、普通地級城市再次之。北京戶口的“黑市”交易價近年已經飆升至數十萬元，實際上等于是，市場在以“市價”度量北京市民所享有的福利水平，這“福利”值數十萬元。

若允許農民自由進城，且進城后立即享有城里人的福利水平，會帶來什么后果呢？一是蜂擁的農民會瓜分現在城里人所享有的各項福利和資源，城里人能享有的福利水平和質量會大幅下滑。這自然會引發他們的反對。二是若維持原有的福利水平不變，各市財政支出會驟增。這些新增的開支若不能從新涌入城者身上征收，城市財政很快就會破產。

所以才會出現限制進城數量的“積分制”落戶政策，且落戶標準隨城市等級提升而更趨嚴苛。各地的“積分”標準，有財產（有無買房）、社保金繳納、知識水平（度量新入者未來能給本市創造的價值）、年齡（決定繳納與享有社保的年限比）等。這些標準的背后其實是各級市政府在權衡值不值得放新來者進城。對不同“來者”所采用差別對待的“落戶”政策，看似“歧視”，其實也是各級城市政府在“市價”指引下，在“收支”上做出的理性選擇。

消除福利差的重點是降低城市居民福利

以戶籍作為管理和征稅的依據，中國古已有之，但以農業和城市戶籍約束勞動力自由流動的戶籍制卻是源于1958年。在當時整個產權制度由“私”轉“公”的變革中，必然會對勞動力這一要素的流動進行約束，以斬斷其退出的可能。隨著產權公有化的推進，個體收入與投入的邊際分離太大，整個社會的產出大降。競爭之下，不得不以“等級制”來約束資源的分配。戶籍成為城鄉分割的載體：城里人分配到的資源和享有的福利遠高于農村人。

改革開放后，產權制度再次發生逆轉，這次由“公”再轉化為“私”，允許勞動力自由流動。戶籍制開始松動，但戶籍制背后的城鄉“福利差”卻一直存在。自20世紀90年代以來，戶籍改革的呼聲一浪高過一浪，實際結果卻是一直舉步不前。

通過上面的分析可知，只要能拉平城鄉之間的“福利差”，戶籍改革自然水到渠成。但既有的思路是想通過提高農村的福利水平，讓進城農民逐步享有城里人的福利，而不是通過降低城里人的既有福利水平來“拉平”，結果自然是南轅北轍。中國目前好就好在各級城市政府受財政支出的壓力，設置了類似“積分制”的高準入門檻。

改革開放前，中國是典型的福利國家，城里人的“教育、醫療、養老”等均由政府包辦，但包辦的“質量”很差，整個社會都處在填飽肚子的邊緣，這才有了1978年的改革開放。改革開放至新世紀初這段時間，隨著市場化的推進，權利的逐漸界定，中國民眾收入增長很快。但自2002年后，隨著財政的好轉，各級政府在“教育、醫療、養老”等方面的公共支出，以兩位數增幅提升，遠超G D P增速。

截至目前，從各種資訊看，養老金支出已經入不敷出。三級合作醫療也面臨財政困境，不得不提高個人占比。財政部長樓繼偉近兩年在多個場合，不斷強調的就是中國不能“未富先驕”，搞高福利，要注意“財政平衡”、“以收定支”。

政府提供“福利”，免費醫療、免費教育，搞全民養老，看上去當然好，但最終“錢”來自于何處？還是羊毛出在羊身上，來自納稅人上繳的稅收。全球高福利國家，無一例外高稅率，且富人的邊際稅率要遠高于窮人。當稅收不能填補高福利的支出時，剩余的選項就是發債，借錢度日。當有一天連利息都付不起，再無人愿意借錢，老債不能展期，唯有宣布破產“重組”。

“福利”的最大弊病是使整個國家的勞動力定價體系出錯。在邊際稅率上“打富”和在各種補助上“濟貧”，導致收入不再是自身努力和知識量的函數，努力工作者與“懶漢”的收入在邊際上近乎相等時，誰還會選擇努力工作？更致命的是，知識或人力資本的積累多是靠“干中學”，高福利毀掉了人力資本積累的通道，使得一個國家失去了長久的競爭力和賴以安身立命的根基。

中國沒有美國、俄羅斯、沙特等國豐厚的自然資源，人口多且集中，也不像其他西方國家有兩百多年工業化財富的積累，與全球其他國家展開競爭，憑借的只能是人力資本。若大搞福利，近30年累積的財富經不起多久的損耗。

若明白了上述道理，戶籍制改革問題就轉化為如何降低城里人的福利水平問題。城里人的福利主要集中在上述三個領域：即教育、醫療和養老。只要這三個領域完成了市場化改革，服務本身和質量的享有主要由“市價”決定，不論是城鎮居民還是農民，誰出價高，誰享有。也只有以“市價”作為分配資源的準則，才能實現真正的公平。當城市不再是價值“洼地”，城鎮居民也不再享有福利“低價”的好處，戶籍制的弊病就不攻自破了。