構建我國行政公益訴訟制度

【摘要】：2015年12月16日，最高人民檢察院第十二屆檢察委員會第四十五次會議通過《人民檢察院提起公益訴訟試點工作實施辦法》，其中對提起行政公益訴訟程序作了多方面詳細規定。本文擬從檢察機關提起行政公益訴訟制度的具體落實方面進行一些研究分析，以期對我國行政公益訴訟的司法實踐有所裨益。

【關鍵詞】：行政公益訴訟;檢察機關;程序構建

在我國，行政公益訴訟是指人民檢察機關認為行政主體的作為或者不作為違法，對國家利益、社會公共利益或者他人利益造成侵害或者可能造成侵害，根據法律的規定向法院提起的行政訴訟。針對這一種新興特殊訴訟制度，需要建立一套與之相協調的科學合理訴訟程序。筆者就檢察機關提起行政公益訴訟的過程中，需要重點把握的幾個問題和環節提出個人簡單意見。

一、受案范圍

受案范圍在行政公益訴訟中具有重要的意義，因為這直接決定了行政機關行政行為可以列入人民法院司的法審查的寬度和深度。傳統行政訴訟中，我國《行政訴訟法》采混合式規定了我國行政訴訟受案范圍，首先概括確立受案范圍基本界限，其后以列舉方式列出了七種行政案件，最后又規定了可以提起行政訴訟的其他案件。針對行政公益訴訟，《實施辦法》第二十八條規定，生態環境和資源保護、國有資產保護、國有土地使用權出讓等領域負監督管理職責的行政機關違法或不作為，造成公共利益受損，可由人民檢察院向法院提起訴訟。依照該規定，目前我國公益訴訟范圍限于環境資源、國有資產、國有土地保護領域。筆者認為目前以列舉方式羅列出可提起行政公益訴訟案由比較狹窄，不可能全面詳細羅列出所有行政機關違法侵犯公共利益的案件，比如政府在公共工程的審批和招標、發包過程中的違法行為;政策性價格壟斷行為等等。但是社會生活日益更新豐富多彩，行政管理種類名目繁多廣闊，因此，應先概括規定針對行政機關違法行使職權或不作為，造成國家和社會利益受到侵害，公民、法人和其他組織由于沒有直接利害關系無法提起訴訟，再通過具體規定可訴違法事項這種方法規定行政訴訟受案范圍更為妥當。這樣規定的優勢就是隨著法律的不斷完善、公民權利意識的不斷覺醒、我國法治水平的不斷提高，行政公益訴訟的受案范圍必將逐步擴大，可以通過概括性規定使行政機關更多的違法侵犯公益受到追訴。

二、訴前程序

第一，前置程序。根據前述謙抑審慎平衡原則，針對檢察機關對行政主體活動監督的最后手段性，同時防止濫訴，節約司法資源，有必要在行政公益訴訟前設置訴前程序。在檢察機關提起公益訴訟之前，人民檢察院應當先向相關行政機關提出檢察建議，督促其糾正違法行為或依法履行職責。經過訴前程序，相關部門拒不糾正違法行為或者不履行法定職責，使國家和社會公共利益仍然處于受侵害狀態，人民檢察院可以提起行政公益訴訟。這一制度可以促使行政系統內部自我改正違法行為、修正錯誤、及時履行職責，同時也使法院、檢察院有限的人力和財力更有效地利用，同時以非訴形式解決社會矛盾，本身也利于促進社會和諧。

第二，案件管轄。案件管轄是法院系統內部規定的各法院之間受理第一審行政案件的權限分工。對于行政公益訴訟管轄，《實施辦法》中并沒有做出特別的規定，默認與傳統行政訴訟管轄規定基本相同。一般由違法行使職權或者不作為的行政機關所在地基層人民法院管轄。辦法中指出，若違法行使職權或者不作為的行政機關是縣級以上人民政府的案件，由市人民檢察院管轄。筆者認為針對此類案件，最好應當是由市檢察院向中級人民法院提起訴訟較好，這樣有助于人民法院排除行政干擾，公正審判。同時針對有管轄權的人民檢察院由于特殊原因，不能行使管轄權的，應當由上級人民檢察院指定本區域其他人民檢察院管轄;上級人民檢察院認為確有必要，可以辦理下級檢察院管轄的案件;下級檢察院認為需要由上級人民檢察院辦理的，可以報請上級人民檢察院辦理。

第三，調查取證。《實施辦法》第三十三條具體規定了人民檢察院可以采取的七種具體辦法，用來調查核實有關行政機關違法行使職權或不作為情況如調閱、負責行政執法案卷材料;收集書證、物證、視聽資料等證據。同時也規定人民檢察院調查核實有關情況，行政機關及其他有關單位和個人應當配合。這對行政公益訴訟中取證難問題的解決是非常必要的。2015年，大連市環保志愿者協會提起兩起特大環境公益訴訟。該協會在采訪時表示，“最大的困難時取證，相關行政部門不愿配合，對水底生物污染、海灘的污染等情況，相關職能部門不提供。”大連市海洋與漁業局等有關行政部門表示由于缺少明確的支持規定，有些數據無法向協會提出。由此可見，公益訴訟中當事人一方調查取證的難度較大。通過最高檢公布的《實施辦法》賦予檢察機關法定證據調查權，這一問題即可獲得解決，從而掃清了行政公益訴訟面臨的又一大障礙。

三、訴中程序

第一，出庭公訴。人民法院開庭審理人民檢察院提起的行政公益訴訟案件，人民檢察院應當派員出庭，宣讀公益訴訟起訴書，對調查核實的證據予以出示說明，對行政機關提出證據質證，參加法庭調查，進行法庭辯論，發表出庭意見，享有原告享有的一切訴訟權利，同時也是其應負義務。

第二，舉證責任。舉證責任是一種假定的法律后果，承擔舉證責任的當事人應當證明自己提出的主張，如果不能提出證據，將承擔敗訴的后果。普通行政訴訟中，為促進提高行政機關依法行政的水平、保護相對人合法權益，作為被告的行政機關對出具體行政行為負舉證責任，提供作出具體行政行為的證據和所依據的規范性文件。具體到行政公益訴訟，仍然是由被告行政機關針對自己作出行政行為的合法性及依法履行監督管理保護職責，不存在不作為等“怠職”情形提出證據。同時，人民檢察院也負有部分舉證責任，如檢察機關應證明其起訴符合法定條件，并履行訴前程序，向當事行政機關提出檢察建議后行政機關拒不糾正違法行為或者拒不履行法定職責。

四、訴后程序

第一，判決結果。《行政訴訟法》及其司法解釋主要規定了一審判決形式主要有六種形式：維持判決、撤銷判決、履行判決、變更判決、駁回原告起訴、確認判決。全國首例行政公益訴訟中，福泉市人民法院作出確認判決，即確認錦屏縣環保局“怠于監管職責”的行為違法。《實施辦法》第四十九條規定，訴訟審理過程中，被告糾正了違法行為或者依法履行行政職責，使得人民檢察院訴訟請求全部實現時，人民檢察院可以變更訴訟請求，請求判決確認行政行為違法，或者撤回起訴。另外筆者考慮借鑒域外經驗，增加法院“禁令判決”，即法院判令行政主體停止即將侵害或正在持續侵害國家利益、社會公共利益及相對人的行政行為的判決形式。多種判決方式的理解與適用，必能更加有針對性的解決個案問題，促進公共利益及時有效保護。

第二，訴后監督。行政公益訴訟之后，若法院支持檢察機關提起的所有訴訟請求，檢察機關還要負責監督法律判決的執行。如果訴訟請求沒有被采納，檢察機關及工作人員應該認真反思自己工作內容，核實是確實存在自身判斷失誤，還是調查證據不足、訴訟技巧欠缺，亦或人民法院判決確有錯誤，若確實存在錯誤，依據《實施辦法》第五十條，地方各級人民檢察院認為同級人民法院未生效的第一審判決、裁定確有錯誤，可以向上一級人民法院提出抗訴。

目前，我國檢察機關提起行政公益訴訟制度剛剛開始試點推行，前進道路上仍將面臨很多理論及實踐問題和困難。筆者僅就檢察機關提起行政公益訴訟程序構建方面，淺談一些自己的觀點與看法，希望可以為我國行政公益訴訟制度早日正式確立，略盡微薄之力。