公安派出所消防監(jiān)督管理法律法規(guī)及實(shí)施現(xiàn)狀淺析

摘 要：本文從現(xiàn)行消防法律法規(guī)對(duì)公安派出所履行消防監(jiān)督管理職責(zé)方面的法律規(guī)定、當(dāng)前基層火災(zāi)形勢(shì)對(duì)公安派出所履行消防監(jiān)督管理依法職責(zé)的迫切需求等方面分析了現(xiàn)行法律法規(guī)施行過(guò)程中存在的問(wèn)題，并從《消防法》修訂、消防監(jiān)督管理體制改革、派出所消防監(jiān)管追責(zé)事件等時(shí)下熱點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)加強(qiáng)公安派出所消防監(jiān)督立法工作提出了簡(jiǎn)要對(duì)策。

關(guān)鍵詞：公安派出所； 法律法規(guī)； 現(xiàn)狀

中圖分類(lèi)號(hào)：D631.41 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1006-3315（2016）01-190-002

近年來(lái)，隨著社會(huì)經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，公安派出所在“九小場(chǎng)所”消防監(jiān)督執(zhí)法管理、“五進(jìn)”消防宣傳中發(fā)揮了一定作用，有效延伸了消防監(jiān)督執(zhí)法管理的范圍，提升了城鄉(xiāng)尤其是“邊、小、散、遠(yuǎn)”地區(qū)的火災(zāi)防控能力。本文從實(shí)際工作來(lái)看，仍然存在上位法依據(jù)不足、下位法不能有效貫徹落實(shí)等不足之處。筆者從現(xiàn)行《消防法》修訂、消防監(jiān)督管理體制改革、派出所消防監(jiān)管追責(zé)事件等時(shí)下熱點(diǎn)出發(fā)，結(jié)合實(shí)際工作經(jīng)驗(yàn)，對(duì)加強(qiáng)公安派出所消防監(jiān)督立法工作提出了相關(guān)對(duì)策。

一、現(xiàn)行《消防法》及《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》為公安派出所怠于履行消防監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)留了“后路”

《消防法》第53條第1款規(guī)定：“公安派出所可以負(fù)責(zé)日常消防監(jiān)督檢查、開(kāi)展消防宣傳教育，具體辦法由國(guó)務(wù)院公安部門(mén)規(guī)定。”《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》（公安部120號(hào)令）第3條第2款規(guī)定：“公安派出所可以對(duì)居民住宅區(qū)的物業(yè)服務(wù)企業(yè)、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)履行消防安全職責(zé)的情況和上級(jí)公安機(jī)關(guān)確定的單位實(shí)施日常消防監(jiān)督檢查”。一方面，行政機(jī)關(guān)的職權(quán)和職責(zé)均具有統(tǒng)一性，無(wú)論是行使職權(quán)，還是履行職責(zé)，都帶有強(qiáng)制性，《消防法》和公安部120號(hào)令用“可以”這樣的法律用語(yǔ)授予公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法職權(quán)，缺乏法律對(duì)行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)授權(quán)應(yīng)有的強(qiáng)制性特征。另一方面，從2009年新《消防法》實(shí)施以來(lái)的情況看，“因?yàn)閺姆烧Z(yǔ)義學(xué)來(lái)看，‘可以’是一種選擇性用語(yǔ)，意為可為可不為，而‘應(yīng)當(dāng)’則是強(qiáng)制性用語(yǔ)，要求必須作為。‘可以負(fù)責(zé)’的立法用語(yǔ)，為公安派出所怠于履行消防監(jiān)督職能留下了后路。”1同時(shí)，《消防法》和《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》只對(duì)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)工作人員濫用職權(quán)、玩忽職守、徇私舞弊，尚不構(gòu)成犯罪的行為如何追責(zé)進(jìn)行了規(guī)定，對(duì)公安派出所人員則缺少相關(guān)規(guī)定。

二、地方性消防法律法規(guī)、規(guī)范性文件為賦予公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法權(quán)作了積極的嘗試

（一）地方性立法方面

與《消防法》及《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》等中央層級(jí)立法相反，在制定地方性消防法律法規(guī)及規(guī)范性文件過(guò)程中，各省（市、自治區(qū)）結(jié)合實(shí)際，賦予了公安派出所較大的職權(quán)，以著力解決當(dāng)前火災(zāi)防控工作壓力大、人少事多矛盾突出的問(wèn)題。2010年頒布實(shí)施的《浙江省消防條例》第11條規(guī)定：“公安派出所應(yīng)當(dāng)履行下列消防工作職責(zé)：（二）開(kāi)展日常消防監(jiān)督檢查，按照國(guó)家和省有關(guān)規(guī)定處理消防安全違法行為”；第51條“公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)、公安派出所接到對(duì)消防安全違法行為和公共消防設(shè)施不能正常使用等情形的投訴、舉報(bào)，應(yīng)當(dāng)及時(shí)登記、受理，并按照下列時(shí)限進(jìn)行實(shí)地核查”，《廣東省實(shí)施<中華人民共和國(guó)消防法>辦法》 第14條“公安派出所應(yīng)當(dāng)在上級(jí)公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的指導(dǎo)和監(jiān)督下履行下列消防安全職責(zé)”，并在第70條中對(duì)公安派出所人員履職不到位進(jìn)行責(zé)任追究的條款進(jìn)行了規(guī)定。從上述公布的地方性消防法規(guī)的正式文本來(lái)看，在省級(jí)人大常委會(huì)修訂的消防法規(guī)中，《江西省消防條例》《云南省消防條例》《湖南省實(shí)施<中華人民共和國(guó)消防法>辦法》等三部地方性消防法規(guī)已經(jīng)授權(quán)公安派出所實(shí)施警告和500 元以下罰款的消防行政處罰權(quán)限；《四川省消防條例》授權(quán)公安派出所實(shí)施對(duì)單位給予警告或者2000元以下罰款、對(duì)個(gè)人給予警告或者500元以下罰款的消防行政處罰權(quán)限。

（二）規(guī)范性文件方面

以上觀(guān)點(diǎn)，在更富有實(shí)際操作意義的公安派出所消防監(jiān)督檢查實(shí)施細(xì)則、規(guī)定方面體現(xiàn)的更為明確。在賦予公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法權(quán)問(wèn)題上，呈現(xiàn)了一個(gè)越到基層，賦予的權(quán)力越大的特點(diǎn)。《深圳市公安局公安派出所消防監(jiān)督檢查工作實(shí)施細(xì)則（試行）》第10條規(guī)定“公安派出所應(yīng)當(dāng)制定年度消防監(jiān)督檢查計(jì)劃并組織實(shí)施”。第13條第二款：“對(duì)單位擬處五萬(wàn)元以下（不含本數(shù)）罰款，對(duì)個(gè)人擬處五千元以下（不含本數(shù)）罰款的處罰，適用一般程序的消防行政處罰案件，由公安派出所提出處罰意見(jiàn)，報(bào)送轄區(qū)消防監(jiān)督管理大隊(duì)法律審核后，以轄區(qū)消防監(jiān)督管理大隊(duì)名義做出處罰決定”。《寧波市公安派出所消防監(jiān)督檢查實(shí)施細(xì)則》明確了派出所消防列管單位的標(biāo)準(zhǔn)，并創(chuàng)造性的規(guī)定公安派出所有權(quán)以公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)名義自行做出額度為壹萬(wàn)元以下的消防行政處罰，對(duì)壹萬(wàn)元以上的罰款，甚至涉及責(zé)令“三停”的，公安派出所也有權(quán)做出處罰，無(wú)非是要走一下當(dāng)?shù)毓矙C(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)的程序而已2，同時(shí)，《細(xì)則》也對(duì)公安派出所分管所長(zhǎng)和專(zhuān)兼職消防民警每月必須檢查的列管單位數(shù)量進(jìn)行了明確3，為公安派出所如何履職做了規(guī)定。

三、因法律法規(guī)的不完備造成公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)未能得到有效的執(zhí)行

應(yīng)當(dāng)說(shuō)，從近幾年的工作實(shí)際來(lái)看，公安派出所作為公安機(jī)關(guān)最基層的派出機(jī)構(gòu)，行使消防監(jiān)督管理職權(quán)是擴(kuò)大消防監(jiān)督管理的控制面、從根本上遏制和杜絕群死群傷事故的有效方法，同時(shí)也是減少居（村）民火災(zāi)、提高治安防范能力的有效措施。但是，近幾年，全國(guó)“九小場(chǎng)所”以及農(nóng)村、社區(qū)火災(zāi)呈不斷上升趨勢(shì)，尤其是亡人火災(zāi)易發(fā)多發(fā)，甚至占了某些地區(qū)極大比例，這在一定程度上也暴露了公安派出所覆蓋全部社區(qū)、農(nóng)村的優(yōu)勢(shì)并沒(méi)有得到有效發(fā)揮，其消防監(jiān)督執(zhí)法職責(zé)也未能得到切實(shí)履行。

而作為公安派出所履行消防監(jiān)督管理職責(zé)的重要依據(jù)，從公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法立法現(xiàn)狀分析造成上述問(wèn)題原委，不難看出，存在如下問(wèn)題：一是作為法律法規(guī)頂層設(shè)計(jì)的《消防法》及《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》對(duì)公安派出所消防監(jiān)督檢查職責(zé)規(guī)定曖昧不明，與各地區(qū)在公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法法律制度設(shè)計(jì)上的積極嘗試之間形成鮮明的對(duì)比，上位法依據(jù)不足和下位法積極嘗試之間的矛盾，造成了公安派出所法律法規(guī)體系建設(shè)的不完善，二是正是法律規(guī)定的曖昧不明，一定程度上造成了公安派出所的授權(quán)過(guò)于隨意，也為當(dāng)下公安派出所消防監(jiān)督職責(zé)不清、執(zhí)法上的混亂埋下了伏筆，一定程度上也造成了公安派出所主動(dòng)參與意識(shí)不高，“多警聯(lián)勤”形式大于內(nèi)容；三是當(dāng)前消防工作的實(shí)際要求公安派出所參與消防監(jiān)督執(zhí)法工作、真正履行消防監(jiān)督檢查職責(zé)，而且對(duì)公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法的責(zé)任追究越來(lái)越多、越來(lái)越嚴(yán)厲，但是對(duì)公安派出所追責(zé)上位法依據(jù)存在疏漏，缺少相關(guān)消防法律法規(guī)依據(jù)，一定程度上存在法律嚴(yán)肅性不強(qiáng)、對(duì)基層觸動(dòng)不大的問(wèn)題。

應(yīng)該說(shuō)，在公安體制改革戰(zhàn)略下，通過(guò)修改消防法律法規(guī)，進(jìn)而加快公安派出所消防監(jiān)督執(zhí)法職能轉(zhuǎn)變，如何發(fā)揮與人民群眾接觸最直接的公安派出所一線(xiàn)綜合性戰(zhàn)斗實(shí)體作用，已成為大勢(shì)所趨。同時(shí)，立法應(yīng)當(dāng)具有前瞻性，應(yīng)當(dāng)從消防工作的實(shí)際出發(fā)，應(yīng)充分調(diào)研基層消防制度創(chuàng)設(shè)上好的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行總結(jié)提升。在下一步工作中，應(yīng)該在黨中央確立“依法治國(guó)”的大前提下，充分抓牢《消防法》《消防監(jiān)督檢查規(guī)定》修訂、消防體制改革的有力契機(jī)，賦予派出所更多的消防執(zhí)法主體資格或者主體權(quán)力，真正做到“權(quán)責(zé)統(tǒng)一”，激發(fā)其參與消防監(jiān)督執(zhí)法工作的積極性和主動(dòng)性，從而為營(yíng)造良好的消防安全環(huán)境奠定好的基礎(chǔ)。

參考文獻(xiàn)：

[1]李斌.公安派出所履行消防監(jiān)督檢查職能探討[J]公安研究，2010，（7）：30.

[2]《寧波市公安派出所消防監(jiān)督檢查實(shí)施細(xì)則》第15條“公安派出所依法實(shí)施消防行政處罰時(shí)，應(yīng)當(dāng)以公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)名義受案。依法應(yīng)當(dāng)處以1萬(wàn)元以下罰款處罰的，由公安派出所負(fù)責(zé)人審批，以縣（市、區(qū)）公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)名義做出處罰決定；依法應(yīng)當(dāng)處以1萬(wàn)元以上（含1萬(wàn)元）罰款或責(zé)令停止施工、停止使用、停產(chǎn)停業(yè)的，派出所負(fù)責(zé)人審核后，報(bào)經(jīng)縣（市、區(qū)）公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)審批，以縣（市、區(qū)）公安機(jī)關(guān)消防機(jī)構(gòu)名義做出處罰決定；依法應(yīng)當(dāng)處以行政拘留處罰的，派出所負(fù)責(zé)人審核后，報(bào)經(jīng)縣（市、區(qū)）公安機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人審批，以縣（市、區(qū)）公安機(jī)關(guān)名義做出處罰決定”

[3]《寧波市公安派出所消防監(jiān)督檢查實(shí)施細(xì)則》第11條規(guī)定：“派出所分管所長(zhǎng)每月開(kāi)展消防監(jiān)督檢查工作不少于1次，每次不少于半天，派出所專(zhuān)（兼）職消防民警、責(zé)任區(qū)民警每月檢查列管的單位不得少于3家，對(duì)居民住宅區(qū)的管理單位、居民委員會(huì)、村民委員會(huì)的消防監(jiān)督檢查或業(yè)務(wù)指導(dǎo)每年不少于2次”。