對農村土地征收補償過程中犯罪問題的思考

摘 要：論文從對國家工作人員的理解為切入點，結合村委會等基層組織的性質以及土地征收補償的費用外延，對村委會等基層組織人員在土地征收補償費用管理中行為的性質進行分析，以明確其在土地征收補償費用管理過程中的主體身份。

關鍵詞：土地征收；協助管理；征收費用；安置費用

一、村委會等基層組織人員與國家工作人員的比較

根據全國人大常委會《關于<中華人民共和國刑法>第九十三條第二款的解釋》（2000）中規定，“村民委員會等村基層組織人員協助人民政府從事土地征用補償費用的管理，屬于刑法第九十三條第二款規定的‘其他依照法律從事公務的人員’。該《解釋》雖然明確村委會等基層組織人員在協助人民政府進行“土地征用補償費用的管理”為《刑法》第九十三條第二款的“其他依照法律從事公務的人員”。該《解釋》對村委會等基層組織人員在“土地征收補償費用的管理”過程中以“國家工作人員”論的前提是“協助人民政府從事行政管理工作”，而村委會等基層組織基本定位是自我管理、自我教育、自我服務的群眾性自治組織，在土地征收補償費用的管理過程中從事自治事務和“協助人民政府從事行政管理工作”在某種程度上是交織在一起的。

國家公務應當具備管理性、公共性等特征。根據《憲法》和《村民委員會組織法》的規定，村民委員會是村集體組織行使自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，負責辦理本村的公共事務和公益事業，調解民間糾紛，協助維護社會治安，向政府反映村民的意見、要求和提出建議。村委會等基層組織人員與國家工作人員之間似乎并無任何關聯，但由于鄉鎮人民政府作為我國最低層級的行政機關，其行政管理工作要直接面對數量眾多且又相對分散的村民群體，加上受其本身行政資源的限制以及農村事務的復雜性，其很多的行政管理工作不得不在村委會等基層組織的協助下而開展，這就為村委會等基層組織人員成為國家工作人員提供了事實上的可能。

二、涉及土地征收補償費用犯罪的具體認定

（一）土地征收補償費用管理的性質。根據《物權法》的規定，國家為了公共利益需要，可以對集體土地進行征用或征收并給予補償。因此，對于土地被征收者的補償本身就是國家征收土地過程中一個必不可少的環節，在對被征地者實施具體補償的過程中對征地補償費用的管理自然也屬于國家公務。對于村委會等基層組織協助人民政府進行土地征收補償費用的管理的行為，因為是政府的管理和村委會的協助性工作共同構成了土地征收補償的整體，其主導行為是政府的國家公務行為，故村委會等基層組織所協助實施也是國家公務的內容，村委會等基層組織的協助行為也體現了國家的代表性，應當認定為國家公務的范疇。但是土地征收補償費用是一個集合概念，根據《土地管理法》的規定，土地征收補償費用包括土地補償費、安置補助費、地上附著物和青苗補助費。土地安置的三項費用性質并非全然一致，土地補償費受償者直接為農村經濟組織，安置補助費因不同的安置方式歸屬也不相同，而地上附作物和青苗補助費則直接為所有者所有。《物權法》第五十九條第二款規定，對于土地征收補償費等費用的使用和分配由本集體的成員經法定程序決定。因此，土地征收補償費等費用的使用和分配本身也是村集體自決的事項。故村委會等基層組織對“土地征收補償費用的管理”并非全然為國家公務行為，還應當結合國家公務的特征及管理行為本身的性質，來確定村委會等基層組織人員在管理和使用土地補償費用過程中的行為是否符合《解釋》規定的“協助人民政府”對“土地征用補償費用的管理”。

（二）具體的罪名認定。（1）涉及土地補償費的犯罪。對于土地補償費部分，因為《土地管理法實施條例》明確規定土地補償費為農村經濟組織所有，因此，該款項自進入村集體賬戶之后，其所有權就應由原先國家所有轉變為村集體所有。

（2）涉及安置補助費的犯罪。對于涉及安置補助費犯罪性質的認定，《土地管理法實施條例》雖然規定土地征收的安置補助費必須用于村民的安置，且安置也是國家在土地征收后對被征地農民的應有義務，如若是由政府負責組織實施，那認定為國家公務自然沒有問題。但實踐中政府只負責相應的安置方案的確定和安置補助費用的撥付，政府在確定安置方案時或選擇由農村集體經濟組織負責安置，或由其他單位安置，或不需統一安置的安置補助費用直接發放于被安置個人或征得被安置人員同意用于支付保險費用。若是確定由其他單位負責安置的，安置補助費一般由政府直接支付于安置單位，也就不涉及村委會等基層組織人員對安置補助費的管理問題，因此，以下主要就涉及由集體經濟組織負責安置及安置補助費直接發放于被安置個人的情形進行分析：①由村集體負責安置的情形。《土地管理法實施條例》第二十六規定，需要安置的人員由村集體經濟組織安置的，安置補助費用直接支付于村集體經濟組織，由農村集體經濟組織管理和使用；②安置補助費直接發放于被安置個人或支付被安置個人保險費用的情形。按照《土地管理法實施條例》的規定，不需要統一安置的，安置補助費發放給被安置人員或者征得被安置人員同意后用于支付被安置人員的保險費用。具體包括兩種情形：一是補償方案確定時就明確將安置補助費發放于需安置人員的情形，二是需安置人員放棄統一安置，要求村集體支付安置補助費的情形。對于第一種情形，由于安置方案中就已明確了安置補助費直接歸屬于被安置個人。對于第二種情形，筆者認為，雖然安置補助費最終歸屬于被安置個人了，但此時關于安置補助費的主體雙方只是村集體經濟組織和被安置個人，是安置方案明確為集體經濟組織負責安置后被安置個人的自主行為，并不涉及村委會等基層組織的國家代表性問題，也不影響村集體負責安置及該過程中對安置補助費管理的村集體公務行為的性質。

（3）涉及地上附著物和青苗補助費的犯罪。對于涉及地上附著物和青苗補助費部分，從地上附著物和青苗補助費的性質來看，它是國家對地上附著物和青苗所有者因土地征收而造成地上附著物和青苗損失而進行的直接補償，雙方的主體直接為國家和地上附著物和青苗的所有者，村委會等基層組織在涉及該費用的管理和發放時只是協助政府，其過程直接體現著國家的代表性，并不涉及村集體的自治問題。因此，在將地上附著物和青苗補助費發放到村民手中之前，應當認定為協助人民政府從事行政管理的公務行為，在地上附著物和青苗補助費打入村集體帳戶而未發放到村民手中前的這段時間，村委會等基層組織人員涉嫌利用職務上的便利，非法占有公共財物、挪用公款、索取他人財物或者非法收受他人財物的，且符合其他犯罪構成條件的，則應當認定為貪污罪、挪用公款罪或受賄罪。

（4）土地征收補償費和村集體財產混同下的犯罪。以上是對涉及土地征收補償費進行分類下的犯罪分析，但在實踐中，情況要復雜和混亂的多，很多村委會的財務制度不健全，管理不規范，專款不專用，專項款與集體收入款都入一個帳，涉及的土地征收補償各項目費用與本村內自有資金經常混淆在一起，難以分辨，就侵占、挪用行為而言，難以區分是貪污罪還是職務侵占罪，是挪用資金罪還是挪用公款罪，從而造成此類案件管轄權和定性的混亂。有時基層組織人員從事管理服務工作的性質不宜區分，其職務犯罪在行為對象和行為特征上存在差異。在基層組織人員所從事的工作性質、犯罪涉及的款項不宜區分以及利用何種職務之便無法查清的情況下，如何定罪處罰，目前理論界和實務界爭議較大。筆者認為，在基層組織人員侵占、挪用款項的具體性質以及理由何種職務便利無法查清的情況下，屬于司法機關無法區分他們究竟是利用何種職務便利侵占、挪用了何種款項，主體身份也無法明確，因此根據刑法的謙抑原則，應當從存疑有利于被告人的角度出發，以刑罰較輕的罪名對被告人進行定罪處罰。

參考文獻：

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