北侖：居住證改革強化流動人口服務管理

近年來，隨著北侖區域經濟社會快速發展，大量流動人口持續涌入北侖，北侖區成為全市第一個流動人口超過戶籍人口的區域，流動人口和戶籍人口比例高達1.54∶1。2014年9月，北侖區經省政府批準成為寧波市唯一一個在全域范圍內開展居住證制度改革試點的縣（市）區。改革至今，北侖區在進一步調控流動人口規模、優化流動人口結構、保障流動人口合法權益方面已經取得了顯著成效，為區域經濟社會發展增添了新動力。

從“條件式”向“積分式”轉變，探索服務管理新模式

過去流動人口服務管理只有符合相應條件，才能領取相關證件和享受相應公共服務，定性多，定量少，很容易造成一個條件不符合全部服務不能享受的情況。北侖區2013年探索推進流動人口積分制管理，2014年探索推進居住證制度改革試點，從“條件式服務管理”向“積分式服務管理”轉變。

一是合理劃定流動人口積分管理范圍。根據省市要求和區內實際，制定出臺了《北侖區流動人口積分管理規定》。《規定》明確，戶籍不在北侖區，已辦理《浙江省臨時居住證》，在北侖區連續工作1年以上（含1年），符合北侖區計生政策，有相對固定住所并與用人單位建立勞動關系的人員和工商戶，由其本人申請，經區相關職能部門核實，并經區流動人口服務管理辦公室核準，納入北侖區流動人口積分制管理范圍。

二是科學設置流動人口積分標準。通過設置積分標準，將流動人口個人情況和實際貢獻轉化為相應分值，對區域內符合積分條件的流動人口實施積分制管理，有序發放居住證。流動人口積分制管理的積分標準由三部分組成，即基礎分、附加分和扣減分。基礎分指標包括基本分、個人素質、工作情況、居住情況、計劃生育、計劃免疫、登記管理7項內容；附加分指標包括急需人才、專利創新、表彰獎勵、慈善公益、投資納稅、參政議政6項內容；扣減分指標包括從事被淘汰行業、個人信用不良記錄、違法犯罪、違規經營和違章搭建5項內容。

三是建立健全以居住證制度為基礎的公共服務供給制度。按照激勵引導、總量調控、統籌兼顧、分類管理的原則，流動人口可根據積分情況享受相應的公共服務供給。納入北侖區積分范圍，積分累計達到一定分值的流動人口，可申請承租政府所有的（或可由政府支配的）公租房排名；在法定工作年齡內可申請積分入戶排名；其子女可在其產權房屋所在地或工作地申請入讀義務段學校等。

從“單一式”向“聯合式”轉變，形成服務管理新合力

在探索居住證制度改革試點、強化流動人口管理服務工作中，北侖區整合部門合力，創新手段方式，開展聯合整治行動，改善提升流動人口服務管理的大環境。

一是加強出租房屋管理。流動人口的主要落腳點在出租房，管好了出租房，就抓住了流動人口管理的“牛鼻子”。結合北侖實際，出臺《北侖區居住房屋租賃管理暫行辦法》。《辦法》規定，居住人員人均居室使用面積不得低于6平方米，每個居室實際居住人數不得超過6人，車庫、車棚、地下室以及列入“三改一拆”范圍的建筑和改變廠房性質出租的房屋一律不予登記備案；把出租房屋是否登記備案作為認定合法穩定住所的必要條件，租住無登記備案證明房屋的流動人口不得申請《浙江省臨時居住證》或《浙江省居住證》。《辦法》實施以來，全區已發放出租房登記備案證明10萬余本，出租房屋備案登記率達41%以上，從源頭上進一步抑制了“群租群居”、違法出租現象。

二是統籌部門合力。成立了由區長任組長的北侖區居住證制度改革試點工作領導小組，辦公室設在區流動人口服務管理辦公室。明確相關成員單位職責，定期開展“群租群居”“無證經營”“非法行醫”“非法出租”等聯合整治行動。2013年以來，累計拆除違法建筑322萬平方米，查處“群租群居”案件300余件，處罰無證流動人口2144人，疏導流動人口約5.11萬人。

三是加大信息化服務力度。按照省市提出的流動人口信息“三統一、一共享”的工作目標，在市公安局的幫助下，我區依托市人口基礎數據庫，整合公安、人力社保、住建、人口計生等信息資源，分別創建了“流動人口積分管理信息系統”和“出租房屋備案登記信息系統”。試點開展以來，全區共新發放《浙江省臨時居住證》140649個，《浙江省居住證》527個，簡化了辦事程序，方便了流動人口辦事。

從“經驗式”向“制度式”轉變，完善服務管理新制度

北侖區委、區政府歷來高度重視流動人口管理服務工作，特別是2014年9月省政府批準在北侖區開展居住證制度改革試點以來，更是從全局和戰略的高度，積極順應經濟社會發展階段新變化，在落實試點工作、加強流動人口管理服務的同時，豐富完善各項服務管理制度，從“經驗式服務管理”向“制度式服務管理”轉變。經區委常委會議、區政府常務會議審議通過的《北侖區優化流動人口結構的實施意見》，通過掌控流動人口底數和動態，引導調控流動人口結構，加大宣傳教育力度等手段，努力實現出租房屋管理有新突破、公共服務有新要求、產業轉型升級有新成效、專項整治有新進展。《北侖區居住房屋租賃管理暫行辦法》，明確了出租人和承租人的義務、法律責任，出租房的安全標準和登記備案，相關部門的管理職責等內容。《北侖區流動人口積分管理暫行規定》和《北侖區流動人口積分管理實施細則》，明確了流動人口積分制管理范圍、計分標準、享受的相應公共服務等內容。《北侖區居住證制度改革試點方案》，明確了《北侖區流動人口臨時登記卡》《浙江省臨時居住證》《浙江省居住證》等證件申領、簽注條件和積分管理、待遇享受等內容。

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2015年3月5日，十二屆全國人大四次會議開幕，李克強總理在政府工作報告中提出，將深入推進新型城鎮化，加快農業轉移人口市民化。居住證具有很高的含金量，要加快覆蓋未落戶人口，使他們享居住地義務教育、就業、醫療等基本公共服務。

國家行政學院副教授胡薇認為，為使居住證制度真正成為改革良策，政府和社會還應積極努力、統籌兼顧，著力推進以下幾方面的工作。

以梯度賦權為路徑漸次提高居住證的含金量。首先，提高居住證的福利起點，與居住證掛鉤的各項公共服務和生活便利的含金量還有很大的提升空間，如異地高考、住房保障、社會救助和社會福利等項目亟須在下一步改革中落實。其次，提升居住證的權利層次。未來居住證的權利內容應進一步包含選舉權、聽證權等權利。再次，剝離居住證的一些非公平性因素。現階段的居住證制度依然帶有一定的身份差異和不平等，這些因素隨著改革的深入推進應逐漸被剝離。如“義務教育”一項，應逐步與居住證脫鉤，接受義務教育是孩子的基本權利，它不應與其父母的居住年限和繳納社保等條件掛鉤。

以多元協商為路徑不斷增強改革的政策平穩性。類似“落戶條件”這樣的政策產出，應該是一個多元協商的過程，需要也應該吸納各利益相關群體的建議，這符合現代國家治理的理念，也有利于增強政策的平穩性。目前來看，各地多采取積分落戶政策，但積分原則卻由政府單方面確定，已引起一些質疑。首先，積分是否符合公平原則。戶籍改革的目的是剝離與“ 先賦身份”相關的福利，實現起點公平，但多數積分政策卻將“教育水平”“職業”等作為重要的加分項，可能會引起爭議。其次，積分是否符合市場規律。有選擇性地確定積分項，是地方政府規劃城市發展的重要手段，但這一規劃應該是基于對人口結構、就業結構和產業結構等各種復雜因素的綜合考慮，符合市場的發展規律，有利于城市經濟生活的良性運轉。在這一過程中，僅靠政府主導顯然是不夠的。第三，積分是否符合城市生活的實際要求。城市是一個運轉復雜的生態系統，高中低人才和各類職業都需要，當城市需要低技術水平人才時，卻不給予其城市發展的權利顯然是不合理的。

以事權財權改革為路徑不斷完善央地協同的治理機制。居住證改革之后，地方政府公共服務的供給能力和城市管理能力將會受到嚴峻的挑戰，一些重要的公共服務項目，如教育、醫療、社會保障等服務項目越來越具有跨地域性，要求有更高的統籌能力和統籌層次，而這些僅靠地方是無法解決的。可以預見的是，隨著居住證制度的逐步落地，地方政府的財政壓力將會劇增，地方與地方之間的責任平衡、地方與中央的責任共擔將會成為下一步改革的重點。

（本刊編輯部整理）

責任編輯：林依臻穎