我國大學章程的制定與實施研究

[摘 要]大學章程是實現(xiàn)大學有效治理的重要載體，是大學的“憲法”。大學章程不僅對內(nèi)部成員具有約束力，而且對政府的行為也具有一定的制約作用。明確大學章程的制定主體，規(guī)范大學章程的制定和修改程序，保障大學章程的有效實施，對完善我國大學制度建設(shè)具有重要的意義。

[關(guān)鍵詞]大學章程；制定；實施

[中圖分類號] G647 [文獻標識碼] A [文章編號] 2095-3437（2016）04-0040-02

《國家中長期教育改革和發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》提出要“加強章程建設(shè)”。因此，大學章程建設(shè)在我國拉開了序幕，并得到社會各界的廣泛關(guān)注。2012年，隨著《高等學校章程制定暫行辦法》的出臺，大學章程的制定工作正式在全國高校展開，各高校結(jié)束了長期以來無章辦學的歷史。在廣泛制定大學章程的浪潮下，如何制定合理有效的大學章程，需要我們進一步的探討。

一、大學章程的基本內(nèi)涵

大學章程是現(xiàn)代大學制度體系的核心，只有深入理解和準確認知大學章程的意義和內(nèi)涵，才能制定出符合高等教育發(fā)展規(guī)律的大學章程。國內(nèi)對于大學章程的內(nèi)涵表述有很多，主要有以下幾個方面：（1）大學章程是上承國家法律法規(guī)，下啟學校內(nèi)部各項規(guī)章制度的最高綱領(lǐng)，根據(jù)教育法規(guī)，由大學權(quán)力機構(gòu)制定。[1]（2）大學章程是學校的“基本法”，是學校組織設(shè)立的法定條件，是推動和規(guī)范大學依法治校、自主辦學的基本依據(jù)。（3）大學章程是現(xiàn)代大學制度之魂，是以條文形式對學校自主發(fā)展的基本路徑、內(nèi)部各利益關(guān)系的責任與義務、管理體制和組織機構(gòu)、資產(chǎn)和財務等重大的、基本的問題做出全面規(guī)范而形成的自律性基本文件。[2]

二、大學章程的制定與修訂

（一）明確大學章程的制定主體

大學章程的制定主體是指大學章程制定活動參與者的總稱。[3]至今，大學章程的制定主體尚不統(tǒng)一。歸納我國學者觀點，目前我國高校的章程從制定的主體方面可以分為以下幾類：

第一，制定主體為舉辦者。有學者指出，章程的制定主體毫無疑問是學校的舉辦者。[4]持此觀點的學者，主要基于以下理由：（1）我國公立大學的辦學資金主要來源于政府，政府有權(quán)制定大學章程來維護自身的利益。（2）我國法律至今并沒有對大學章程的制定主體做出明確規(guī)定，建國后政府一直對高校實行集中領(lǐng)導，所以大學章程應由政府制定。

筆者認為，制定主體為舉辦者的觀點有待商榷。首先，大學的舉辦者難以成為各級各類大學需要的制定主體。我國高校有上千所，舉辦者難以對每一所學校的歷史文化、個性特點以及發(fā)展定位考慮周全，制定出的章程千篇一律，無法突出自身特色。其次，政府作為大學章程的制定主體，干預大學辦學活動，不利于依法治校，有違制定大學章程的初衷。

第二，制定主體為辦學者。大學章程應由大學制定。[5]有些學者認為高校章程應體現(xiàn)高校法人的組織意志，由各高校最高權(quán)力機構(gòu)制定并通過。縱覽已制定出大學章程的我國各高校，其章程制定主體絕大部分均為學校自身，這是在我國歷史以及現(xiàn)實環(huán)境下形成的。

筆者認為，大學是一個具有多樣化和復雜性的系統(tǒng)。如果大學章程僅由學校自身制定，難免會出現(xiàn)大學章程制定不完善的情況。

第三，制定主體為辦學主體與客體相結(jié)合。大學章程的辦學主體包括學校及其他各類教育機構(gòu)，客體包括政府以及其他利益相關(guān)者。在法國，理事會是大學章程的制定主體。在章程的決定方面，需要理事會2 / 3成員通過。[6]在日本，大學章程的決策權(quán)集中在大學評議會。[7] [8]在美國，董事會擁有對本章程進行制定和修改的權(quán)力。

綜上所述，在我國無論是由政府還是由大學作為章程的制定主體，都無法制定出行之有效的大學章程。在大學章程的具體制定中，要借鑒國外優(yōu)秀大學章程制定的經(jīng)驗，與此同時，也要結(jié)合本國國情，制定具有中國特色的大學章程。筆者認為章程的制定主體應由校內(nèi)代表和校外人士共同組成。校內(nèi)代表主要包括：管理人員、教師、學生等；校外人士主要包括：政府、校友、大學捐助者、律師、教育工作者、社會各界代表等，各主體在大學章程的制定過程中行使自己應有的權(quán)力，如起草權(quán)、決策權(quán)、監(jiān)督權(quán)等。大學具有多樣性和復雜性，章程的制定主體應具有廣泛性和專業(yè)性，不能單一的由政府或?qū)W校擔當。

（二）規(guī)范大學章程的制定與修改程序

目前，我國現(xiàn)有的一些大學章程的制定與修改程序不規(guī)范、不科學，得不到公眾的認可。所以，面對章程制定與修改程序存在的一些問題，需要有針對性的解決措施。

建立嚴格規(guī)范的程序是章程制定的保障。高校要按照《高等學校章程制定暫行辦法》來制定章程，制定的程序如下：（1）成立起草小組。大學成立專門制定章程的小組，其成員應當具有廣泛性和專業(yè)性，能充分反映各利益主體的訴求，確保章程制定的科學性和合法性。（2）形成草案。起草小組要認真對本校的實際情況進行深入調(diào)查研究，對學校的歷史文化、辦學特色、發(fā)展現(xiàn)狀等進行分析，形成章程草案。（3）征求意見。草案形成后，要向全校公開，并征求社會各界的意見，對章程的不完善之處進行修改、調(diào)整。（4）教職工代表大會討論。交由教代會對章程草案進行討論。（5）校長辦公室審議。章程草案經(jīng)教職工代表大會決議后，交由校長辦公室進行審議。（6）黨委會審定。章程草案經(jīng)審議合格后，交由學校黨委會審定。（7）報送審核。章程草案經(jīng)學校黨委會審定通過后，形成章程核準稿交由教育行政主管部門核準。（8）章程公布實施。章程核準通過后，教育主管部門將章程在規(guī)定媒體公示于眾。

大學章程具有穩(wěn)定性，不能隨意進行修改，但是隨著大學的改革、發(fā)展以及社會外界環(huán)境的變化，需要對大學章程適時的進行修改和完善。筆者認為大學章程的修改程序如下：（1）標明并解釋章程修改的原因，進行提案；（2）明確章程修改的主體，起草修改的內(nèi)容；（3）由理事會或董事會進行審議和討論；（4）由教職工代表大會表決通過；（5）經(jīng)教育行政部門核準后予以公布。大學章程的修改程序在制定章程時就應確定下來，并且包含在大學章程的附則中。

三、大學章程的有效實施

大學章程建設(shè)不僅指章程主體的確定、文本的制定、程序的規(guī)定，也包括大學章程的實施工作。一些大學對章程的實施認識不足，導致章程在實施過程中并未發(fā)揮有效作用，未能成為管理大學的法律保障。因此，確保大學章程實施的有效性應做好以下幾方面的工作。

首先，加強對大學章程的重視，提高學校管理者依章治校的自覺性。高校管理者需加強對大學章程的重視，在章程實施上要起到帶頭作用，引導廣大師生嚴格遵守大學章程辦事辦學，保障學校辦學自主權(quán)，讓學校真正按照高等教育規(guī)律辦事。大學章程的有效實施，不是依靠強制力而是依賴于各利益主體的積極參與和自覺遵守。

其次，政府倡導是大學章程實施的重要推力。在我國，大學章程的法律地位不明確，無權(quán)威性，這使大學章程在具體操作和實施過程中可能會遇到相應的困難。所以，僅僅靠自然演進而推進大學章程的制定和實施，進程則會相對緩慢。政府在我國大學章程的制定與實施過程中占有重要地位，政府的倡導是大學章程實施的重要推力。通過政府的倡導，必然能使各高校遵從大學章程，并依照大學章程辦學，在短期內(nèi)讓大學章程得以有效實施。

最后，加強大學章程的監(jiān)督評估機制。保障大學章程的有效實施，必須建立健全各項監(jiān)督制度。第一，加強內(nèi)部監(jiān)督，重視教師和學生的主體地位，與師生構(gòu)建內(nèi)部章程監(jiān)督機制，明確內(nèi)部利益相關(guān)者的職責，對學校違反大學章程的辦學行為進行監(jiān)督和審查。第二，加強外部監(jiān)督，引入第三方監(jiān)督機制，大學章程的實施要主動接受來自政府和社會力量的監(jiān)督。第三，高校主管部門聘請相關(guān)專家，對大學章程的實施進行評估、評價，保障大學章程得到有效落實。

大學章程是大學內(nèi)部規(guī)章制度的最高綱領(lǐng)，它不僅規(guī)范了高校內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)、管理體制，而且彰顯了大學自治和學術(shù)自由的理念。大學章程的科學制定與有效實施有利于依法治校，減少不必要的行政干預；有利于大學行使辦學自主權(quán)，厘清政府與學校的權(quán)力邊界；有利于建立現(xiàn)代大學制度，營造民主學術(shù)氛圍，體現(xiàn)大學精神和大學使命；有利于推動行政權(quán)力與學術(shù)權(quán)力相分離，完善內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。總之，大學章程的科學制定與有效實施是目前我國高等教育面臨的一項重要任務，需要進一步的探討和完善。

[ 注 釋 ]

[1] 周光禮.完善中國現(xiàn)代大學制度[J].大學（學術(shù)版），2012（1）：50-51.

[2] 張文顯，周其鳳.大學章程：現(xiàn)代大學制度的載體[J].中國高等教育，2006（20）：1-4.

[3] 魯曉泉.我國高校章程制定程序研究[J].銅仁學院學報，2008（5）：14-16.

[4] 王國文，王大敏.學校章程的法律分析[J].中國教育法制評論，2003（2）：104-119.

[5] 陳學敏.關(guān)于大學章程的法律分析[J].武漢大學學報（哲學社會科學版），2008（2）：169-172.

[6] 易鵬.管理行為中的格子射影[J].大學教育，2012（12）：140.

[7] 金建陵.國外制定學校章程的實踐經(jīng)驗和法律規(guī)定[J].外國小學教育，2001（3）：77-78.

[8] 覃正.中外大學章程[M].北京：科學出版社，2015.

[責任編輯：鐘 嵐]