我國濕地管理的政策法律化探析

摘 要：近年我國列入濕地保護區的濕地大幅增加，一系列濕地保護政策和法律法規也被制定并開始實施，但仍存在不少問題。本文對由政府和市場雙重失效、政策設計與執行、經濟發展水平、文化認知水平等原因導致的濕地管理問題進行了分析，并從濕地管理立法模式選擇、濕地管理政策的法律化以及濕地開發的立法完善等幾個方面進行了研究。

關鍵詞：濕地管理；政策法律；立法原則

自從1992年加入《濕地公約》以來，我國為履行公約義務制定并實施了一系列政策。我國濕地保護的努力和一些已取得的成就受到了國際社會的普遍關注和贊譽，但對我國濕地管理及保護效果總的評價卻令人喜憂參半。

一、問題與原因

雖然我國對濕地保護采取了諸多有力措施，但仍存在不少問題。造成這些問題的原因多樣，有的是由于政府和市場的雙重失效，有的源自政策設計的不完善和政策執行困難，還有的由于政策環境造成的，尤其是經濟發展水平和文化認知水平較低所引發的。

濕地保護管理部門多頭，協調難度大。濕地保護涉及多政府部門，各機構政策的協調、行動的統一和配合是一項巨大的挑戰。缺乏國家統一的資源管理政策導致許多干預失靈，進而導致濕地被破壞和衰退。目前，國家林業局負責濕地保護的協調工作，是濕地保護委員會的主任委員單位。但在行政級別上，林業局較農業部、發改委、財政部等機構要低，在當前的行政體制下，低級別的行政單位能否協調好高級別的行政單位有待觀察。國際濕地保護的經驗說明，管理機構不協調、政策沖突是影響濕地保護成效的關鍵因素。

濕地保護的宣傳教育工作滯后一項對群眾濕地知識非規范問卷調查，其中63%的被調查者表示對濕地及其保護工作不了解或知之甚少，68%的被調查者不知道 “濕地日”。因此，在全社會營造保護濕地、堅持環境與經濟協調發展的文化氛圍，能夠動員更多的人關注和參與保護工作，這將極大地減少保護阻力、提高保護效果，這對濕地保護具有重要的作用。

濕地保護的法律體系需要進一步健全。目前，我國已有環境保護法等專門針對環境的法律，有農業法、水法等相關法律，也有專門的城市濕地公園管理辦法，但還缺乏與濕地有關的全國性統一的專門法。近年來，已有不少專家呼吁盡快制定濕地保護法。目前，我國《濕地保護條例》已經列入了國家的立法計劃，預計不久的將來即有一部完善全面的保護濕地的專門法出臺。

二、政策法律化

綜合濕地的生態特點和現行管理體制，筆者認為，濕地保護的政策生態系統在內容上應該包含如下七個方面的內容：濕地保護的綱要計劃；濕地保護的法律法規；濕地保護區建設；濕地的生態環境評價政策；濕地研究和宣傳教育政策；濕地開發政策；濕地保護的國際合作；其他與濕地保護相關的政策，如土地政策、水資源利用政策等。在政策工具的選擇上應以法律法規（強制性政策工具）為主，以市場化工具（混合型與自愿性政策工具）為必要之補充。

濕地管理政策的法律化如前所述，公共政策是法律、法規、條例、辦法、決議等一系列的總和。因此，政策包含法律，政策可以法律的形式表現出來；法律是政策的特殊形式，是政策發展成熟的體現。

同時制定和執行政策需遵循法律，立法活動又需要以政策為指導。目前，我國的濕地保護既有法律、法規，又有法律之外的政策。但政策的法律化是政策發展成熟的標志，我國濕地保護即需要法律的保障。政策的法律化需要兩個基本條件：第一，所調整的社會關系發展充分并且比較穩定。濕地法律調整的關系包括：人與自然、人（自然人和法人）與人之間的關系。目前，環境保護理論和法學理論已經發展到較高階段，為制定濕地法律奠定了理論基礎。社會關系的充分展現并保持相對穩定是制定法律的前提，因為法律總是為了調整某一類社會關系而制定并實施的。當前，濕地保護和開發的矛盾甚為突出，迫切需要法律來調整不同利益主體之間的沖突，調整經濟發展與生態環境健康之間的沖突。第二，具有成熟穩定的政策。一般而言，政策與法律都要有穩定性，朝令夕改會使人無所適從，影響政策和法律的權威性，進而導致政策失敗。但相對一般政策而言，法律對穩定性的要求更高，政策的靈活性較大。前者比較定型化、規范化，其制定、修改、補充都要經過法定、嚴格的程序；后者可以根據客觀情況的變化做出調整。因此，人們對法律的期望值一般較政策要高。法律的穩定性和政策的靈活性決定了只有經過實踐檢驗的、成熟而穩定的政策才能轉化為法律。目前，我國已經出臺了一系列濕地政策，在有效保護生態環境和合理開發濕地資源方面發揮巨大作用。這些政策有中央的、地方的，有綜合的、專門的，有長期的、短期的，已構建了較為成形的、穩定的政策系統，并經過較長時間的實踐檢驗。此外，多個地方政府已經將濕地政策變為法規（地方濕地保護條例），為濕地政策的法律化提供了重要的實踐經驗和參考價值。因此，我國濕地政策的法律化時機已經成熟，應該有必要對濕地政策進行法律化，以加強濕地保護問題的治理。

三、政策法律構建

政策生態系統是針對某個社會問題所制定的，包括主干政策和配套政策，中央政策和地方政策等一整套政策網絡，全方位、多層面地解決政策問題。政策生態系統并不簡單地等同于政策網絡。后者是由一系列政策組成的靜態系統，重點在于政策的網狀特性，即謀求嚴密無漏洞的政策網絡。前者除了具備政策網絡的一般特征外，還強調政策系統內部的“生態性”，即動態平衡發展。政策生態系統內的各項政策存在相互影響、相互促進的關系，某項政策的改進和加強，將推動其他政策的進步，最終改善整個政策系統。

在立法原則上，需要考慮環境問題的特色：即科技關聯性，環境保護通常具有濃厚的科技背景；利益沖突，環境問題總是涉及多方主體的利益；隔代平衡，與其他問題不同，環境問題涉及后代人的利益，關系到代際公平；國際關聯，以濕地保護為例，它首先是全球環境問題，其次濕地的流域特征也總是使之國際化。與環境問題相對應，在立法原則上應確立污染者付費原則、預防原則、科技促進原則、合同寫作原則、公眾參與原則和信息公開原則。

參考文獻：

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作者簡介：白丹，法學碩士，西安交通大學城市學院講師。