我國(guó)土地整理優(yōu)化策略探析

土地整理對(duì)實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡以及經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展等有著重要意義，但土地整理過(guò)程中出現(xiàn)了質(zhì)量不高、公眾參與度較低以及規(guī)劃與實(shí)際脫節(jié)等問(wèn)題，嚴(yán)重阻礙了土地整理工作的有效開(kāi)展。從數(shù)量與質(zhì)量并重、強(qiáng)化公眾參與機(jī)制、制定科學(xué)的規(guī)劃入手，能有效促進(jìn)我國(guó)土地整理工作的高效、規(guī)范開(kāi)展。

人多地少與耕地不足是我國(guó)的基本國(guó)情之一，為此國(guó)家實(shí)行了土地宏觀調(diào)控政策、土地集約利用政策、土地有償使用政策、節(jié)約用地政策、保護(hù)耕地政策、保護(hù)土地環(huán)境政策、從嚴(yán)管理土地政策等，以期對(duì)耕地進(jìn)行有效保護(hù)，保障糧食的供給。這一系列的政策從宏觀上可以視為土地整理，故加強(qiáng)土地整理的研究，對(duì)保護(hù)耕地、提高土地利用率、保證糧食安全以及促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康有序發(fā)展有著積極的意義。

一、土地整理的含義

土地整理一詞始于德國(guó)和瑞士，二十世紀(jì)五十年傳入中國(guó)，但對(duì)土地整理的內(nèi)涵始終未有統(tǒng)一定論，土地開(kāi)發(fā)、土地復(fù)墾、土地整理、土地開(kāi)發(fā)整理、土地治理、土地改良、土地保護(hù)與土地整治等皆可以視為土地整理[1]。雖然對(duì)土地整理沒(méi)有統(tǒng)一的定論，但人們普遍認(rèn)同土地整理的基核是促進(jìn)土地資源重新配置、增加土地利用效益和提高土地供給能力?；诖?，筆者認(rèn)為土地整理即在一定區(qū)域內(nèi)，從宏觀上對(duì)土地利用環(huán)境、土地利用結(jié)構(gòu)、土地利用格局的調(diào)整和從微觀上對(duì)田塊形狀的改造、基礎(chǔ)設(shè)施的配套等能夠改善土地利用條件，提高土地集約利用和有效利用程度的綜合措施。

二、我國(guó)土地整理存在的問(wèn)題

（一）土地整理質(zhì)量不高。土地整理質(zhì)量不高在我國(guó)客觀存在，重要表現(xiàn)之一就是耕地保護(hù)“重量不重質(zhì)”。我國(guó)土地整理起步較晚，國(guó)家將耕地?cái)?shù)量保護(hù)作為土地整理的核心目標(biāo)，導(dǎo)致土地整理具有盲目性的特點(diǎn)。如土地整理后的土地大多用于耕地，耕地面積增加了，但土地的生產(chǎn)率卻沒(méi)有提高。土地整理是實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡的重要途徑，也是保護(hù)耕地的有效措施，但是增加耕地不是土地整理的唯一目標(biāo)。我國(guó)土地整理中少數(shù)地方為了達(dá)到國(guó)家的要求，片面強(qiáng)調(diào)數(shù)量而忽略農(nóng)地開(kāi)發(fā)質(zhì)量，甚至將農(nóng)地整理理解為開(kāi)墾荒地，嚴(yán)重偏離了農(nóng)地整理的真正內(nèi)涵，直接造成了土地整理質(zhì)量較低、效益低下。

（二）公眾參與度較低。公眾參與是土地整理工作有序開(kāi)展的前提，只有公眾參與到其中，才能優(yōu)質(zhì)高效地完成土地整理工作?？傮w看來(lái)，當(dāng)前土地整理中公眾參與力度遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠，大多數(shù)工作都是在政府的強(qiáng)勢(shì)推動(dòng)下進(jìn)行的，嚴(yán)重打擊了公眾參與的積極主動(dòng)性。這種情況的出現(xiàn)主要有兩個(gè)原因，一是忽視群眾意見(jiàn)。各級(jí)政府土地整理工作的著眼點(diǎn)主要是獲取新增耕地的建設(shè)用地折抵指標(biāo)，往往容易忽視群眾的意見(jiàn)，為了新增耕地?cái)?shù)量，強(qiáng)行上項(xiàng)目[2]。二是宣傳工作不到位。在土地整理開(kāi)展的過(guò)程中，工作人員的宣傳做得不夠，使得群眾對(duì)土地整理工作的重要性、相關(guān)政策等了解不夠深入，不愿、不敢參與到土地整理工作中。

（三）規(guī)劃與實(shí)際脫節(jié)。合理規(guī)劃是土地整理工作科學(xué)開(kāi)展的重要保障。規(guī)劃要能得到有效執(zhí)行，就必須要切合實(shí)際。我國(guó)部分地方存在規(guī)劃“高大上”，落實(shí)“難繁雜”的情況，沒(méi)有從當(dāng)?shù)氐膶?shí)際情況出發(fā)，甚至少數(shù)地方還與當(dāng)前的生產(chǎn)、生活不相適應(yīng)。如在落后的農(nóng)村地區(qū)，通常使用牲畜來(lái)從事農(nóng)活，這些牲畜通常不走硬化的路面，我們的規(guī)劃往往按照水泥路的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)修路，給牲畜的行走帶去了不便。再如，道路兩邊要求種樹(shù)，殊不知這些樹(shù)長(zhǎng)大后會(huì)遮擋道路兩旁的陽(yáng)光，影響了田里農(nóng)作物的生長(zhǎng)。這樣的案例不勝枚舉，都警示我們?cè)谶M(jìn)行土地整理規(guī)劃時(shí)，要從實(shí)際出發(fā)，為群眾辦實(shí)事、辦好事。

三、我國(guó)土地整理的優(yōu)化路徑

（一）數(shù)量與質(zhì)量并重。土地整理的過(guò)程中，要重視數(shù)量更要重視質(zhì)量，做到質(zhì)量與數(shù)量的統(tǒng)一，這樣才能提高土地生產(chǎn)率，提高土地綜合生產(chǎn)能力。我們可以從兩個(gè)方面入手，最大限度地做到土地整理數(shù)量與質(zhì)量并重：一是制定統(tǒng)一的土地整理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。國(guó)家和相關(guān)部門要加強(qiáng)調(diào)研，在此基礎(chǔ)上制定出與當(dāng)前土地整理現(xiàn)狀相適應(yīng)的土地整理質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)，使土地整理質(zhì)量的提高有章可循[3]，盡可能做到耕地總量數(shù)量和質(zhì)量的雙平衡。二是重視生態(tài)環(huán)境的保護(hù)。在對(duì)土地進(jìn)行整理時(shí)，要適量增加生態(tài)保護(hù)相關(guān)內(nèi)容，并在土地整理工作開(kāi)始前要進(jìn)行嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)，對(duì)不符合生態(tài)環(huán)境評(píng)價(jià)的土地，不能強(qiáng)行進(jìn)行整理。

（二）強(qiáng)化公眾參與機(jī)制。我國(guó)是人民民主專政國(guó)家，人民是國(guó)家的主人，在任何工作的開(kāi)展過(guò)程中都要高度重視人民利益的滿足，土地整理也不例外。國(guó)家要通過(guò)加強(qiáng)宣傳教育、完善相關(guān)制度等方式，不斷提高公眾參與土地整理工作的積極主動(dòng)性，使農(nóng)民能參與到項(xiàng)目的決策、管理、實(shí)施、監(jiān)測(cè)和評(píng)估中，保證項(xiàng)目的科學(xué)性、正確性和持續(xù)性，真正實(shí)現(xiàn)土地整理目標(biāo)。此外，我們還要拓寬土地整理資金來(lái)源渠道，在發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，要導(dǎo)入市場(chǎng)機(jī)制，形成多元投入的格局，充分調(diào)動(dòng)各方面積極性。

（三）制定科學(xué)的土地整理規(guī)劃。土地整理規(guī)劃的科學(xué)與否直接決定著土地整理工作的推進(jìn)情況，我們要科學(xué)制定土地整理規(guī)劃，為實(shí)現(xiàn)土地開(kāi)發(fā)整理、生態(tài)環(huán)境建設(shè)、農(nóng)村人居環(huán)境三者的和諧統(tǒng)一打好基石。土地整理規(guī)劃設(shè)計(jì)時(shí)，要充分考慮到當(dāng)?shù)氐纳钌a(chǎn)習(xí)慣、生態(tài)環(huán)境等因素，對(duì)農(nóng)田、水利、道路、村落等進(jìn)行綜合考慮，并且與城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃、新農(nóng)村建設(shè)規(guī)劃相銜接，盡量避免土地整理區(qū)重復(fù)建設(shè)，減少財(cái)力、人力、物力浪費(fèi)現(xiàn)象的發(fā)生。今后的土地整理中，我們要著眼長(zhǎng)遠(yuǎn)，注意保護(hù)生態(tài)，努力實(shí)現(xiàn)土地?cái)?shù)量、質(zhì)量與生態(tài)環(huán)境三者的協(xié)調(diào)統(tǒng)一發(fā)展。

（作者單位為四川省南充市儀隴縣國(guó)土資源局二道國(guó)土所）