政府績效價值評判優化路徑

摘 要：政府績效評判作為一項有效的管理制度和治理手段，在政府行政管理中得到越來越廣泛的關注。從價值評判的角度來探析政府績效問題，是優化政府運行、規定政府行為和提高政府實績的有效途徑。本文從政府績效價值評判的內涵及其演變入手，從政府績效價值評判主體、客體、中介和環境四個方面，對政府績效價值評判的優化路徑進行了深入分析，以期對政府績效評判研究起到拋磚引玉的作用。

關鍵詞：政府績效；價值評判；優化路徑

伴隨著企業型政府、高效型政府、服務型政府理念的提出，政府績效評判作為一項有效的管理制度和治理手段，在政府行政管理中得到越來越廣泛的關注。從價值評判的角度來探析政府績效問題，是優化政府運行、規定政府行為和提高政府實績的有效途徑。本文從政府績效價值評判的內涵及其演變入手，從政府績效價值評判主體、客體、中介和環境四個方面，對政府績效價值評判的優化路徑進行了深入分析，以期對政府績效評判研究起到拋磚引玉的作用。

一、政府績效價值評判內涵及演變

（一）政府績效價值評判內涵

德國哲學家海德格爾指出，價值是“對那種在作為圖象的世界中的表象著的自身設立活動的需求目標的對象化”。而價值評判就是主體通過比較、分析、評價客體，用最小的代價獲得最大價值的過程?！罢冃гu判是對政府管理結果的析比較”，它包括了政績、成本、效率、穩定性、進步性、預期性等諸多方面的考量。政府績效評判是運用科學的的標準、合理的程序和正確的方法對政府績效得出盡可能客觀的評價。在價值評判的視角之下，政府績效評判包括了三個環節：（1）政府管理價值取向評價（2）政府管理預期與實際價值評價（3）政府管理價值修正。三個環節相互關聯，并互動循環。

（二）政府績效價值評判演變

1.西方政府績效評判價值評判演變

在20世紀70年代前，西方正處于機械化大生產時期，傳統極權主義統治推崇理性和效率，其政府績效價值判斷的核心理念是效率與理性。在考核政府績效時，把政府效率與政府規范作為標準。70年代末80年代初，西方逐步進入信息化時代，過去片面追求效率與理性已經不能滿足日趨復雜的公眾需求。舊的價值判斷不再適應社會的發展大勢，而新的價值理念還未形成，政府丑聞及赤字高居不下，社會問題層出不窮。這期間，大政府模式與小政府模式間的爭論不休。大政府模式主張增加稅收，為社會提供更好的服務和福利。小政府模式則主張要開源節流，砍掉大計劃、撤銷社會機構和精簡雇員。到了20世紀90年代，出現了以奧斯本為代表的新公共管理理論，他們主張建設企業化政府，通過企業家精神來克服嚴重的“官僚主義”。新公共管理理論既不主張增稅，也不主張節支，而是主張減少浪費。新公共管理模式下，政府績效價值評判的核心是高效率、低成本和顧客滿意，這種模式是在成本特定情況下，追求公共管理效益最大化和最優化。21世紀伊始，美國登哈特等人開始質疑企業化政府，提出新公共服務理論，他們認為政府不該像企業運作，而更應是民主政體運作，主張公民權、民主權和公共利益服務模式?！靶鹿卜绽碚撜冃гu判價值評判的核心是公平、民主和公共的利益”。

2.國內政府績效價值評判演變

在我們國家，政府績效評判一直是權威主義式的忠君愛國價值理念，所有管理圍繞統治階級意志，以統治階層意志為中心。在這種形勢下，統治階層的意志實現還很難說得上是政府績效評判。到了建國初期至改革開放之前，國家開始實行人民民主專政，但這一時期仍然是實行自上而下的計劃經濟。計劃經濟時期政府掌握了資源的絕對配置權，中央對地方政府完全控制，地方政府服從中央政府的統一管理。計劃經濟時期政府績效僅限于上級檢查下級是否完成計劃和任務、資源及其分配是否達到平均，而對于政府管理行為是否正確、是否合理、是否公平都難以稱得上是評判。文革時期，在以階級斗爭為綱等極左價值觀念的指導下，政府行為只關心消滅自由思想，只關心階級斗爭，政府人員的升遷主要看是否“根紅苗正，這種錯誤的價值評判導致中國倒退了幾十年。

改革開放以來，我們國家由計劃經濟向市場經濟過渡。政府為解決人民群眾溫飽問題，大力發展經濟，GDP成為衡量政府績效的主要標準。經過多年實踐探索，中國的經濟社會發展實現騰飛，廣大人民群眾的生活水平有了顯著提高。這種唯GDP的價值評判標準，評價主體單一，大多采取自上下的評價方式，評判結果的可信度不高，并且片面追求經濟利益，特別是忽略了生態環境、行政回應、公眾服務等一系列問題，引起了社會與經濟、農村與城市、區域間、經濟與環境等諸多方面的嚴重失衡，貧富差距不斷拉大、能源浪費問題嚴重、環境污染問題日益突出，各種矛盾越來越復雜，政府績效價值評判面臨新的挑戰。

新形勢下，黨和國家積極應對這一挑戰。黨的十六大提出科學發展觀價值評判理念，黨的十七大和十八大強調“深入貫徹落實科學發展觀”，突出了科學發展的指導地位?，F時期的政府績效評估價值選擇是以科學發展觀為核心理念，科學發展觀的第一要義是發展，科學發展觀的核心是以人為本原則，科學發展的基本要求是全面協調可持續發展原則，科學發展觀的根本方法是統籌兼顧。當前，黨和國家協調五大發展布局，提出五大發展理念，增強內生動力，補齊發展短板，發揚社會主義民主，著力強調民生。

二、政府績效價值評判優化路徑

政府績效價值評判就其內涵而言包括了兩個方面的內容，也就是價值路徑和價值量的兩種評判。政府績效價值評判是“以滿足多元主體需要為基本出發點，按照客觀規律運行，經過一系列的包括價值主客體選擇、價值目標及中介選擇等價值行為活動，借助比較、分析、評價等手段，力求以最小的代價獲取最大的價值擇優過程”。政府績效價值評判為政府績效評判注入創新視角，新形勢下的社會復雜性，決定著這一視角下政府績效評估的價值優化是一個復雜過程。對此，我們可以從以下方面進行探究：

（一）政府績效價值評判主體評判優化

不同的利益主體對于政府評判的價值訴求不同，不同的價值評判主體相互制衡補充。因此，政府績效價值評判主體必須多元，這包括了上級政府組織、下級政府組織、自身、公眾、第三方獨立機構。評判主體的價值量，也就是價值主體在政府績效價值評判的結果中的權重不同，會引起政府績效價值評判不同。比如，上級政府權重過大，就容易導致“唯上不唯實”的“形象工程”、“面子工程”，而過小，又容易產生中央權威不足、地方保護嚴重的情況。

新形勢下，要大力倡導第三方獨立機構作為價值評判的作用。第三方獨立機構作為價值評價主體具有很強的客觀性。它的獨立性使其利益相關性較低，其評價行為不被干擾，其評判結果便較為準確全面。比如2004年12月蘭州大學成立第三方獨立機構的政府績效評價主體，就是很好的嘗試。要統籌中央與地方的關系，公眾、第三方獨立機構利益相關性比較弱，評價較為客觀，其主體評判權重應該大。第三方獨立機構參與政府績效價值評判要超越主、客體，建立誠信，培育公眾。

（二）政府績效價值評判客體評判優化

以人為本的核心理念要求把公眾的滿意度作為政府績效價值評判的重要標準，也就是把“人民答不答應，人民滿不滿意，人民高不高興”作為首要標準。同時，不同價值評判主體或不同條件下同一價值評判主體的價值訴求差異會使其對價值客體評判的關注點不同，這也就導致了政府績效價值評判客體優化的復雜性。

政府績效價值評價客體主要體現在績效價值指標的設計、指標權重配比和績效目標價值評判。政府績效客體評價必須遵循類型不能單一、價值導向要向公眾傾斜、指標科學合理。這不但要求評判客體衡量要有效、準確，而且要求衡量參數間不重復，其選取客體能覆蓋大部分或全部政府績效，并且必須考慮客體選取是否會導致負價值行為。對客體選取的準確性是很難準確把握的，有些客體選擇指標體系要經過反復斟酌、精確定義，否則很容易導致測量結果失真。而績效目標價值評價需要考慮結合客體的可能性來評價主體需要。即不僅考慮主體需要，還必須考量客觀實現可能。如果目標符合公眾需要，但不可能實現，那么就容易挫傷政府組織積極性和公信力。政府績效評價客體評價不能只顧眼前利益，要把握全局和長遠。在這方面，2004年8月，由人事部中國政府績效評估研究課題組研究的課題評價包含了職能指標、影響指標和潛力指標三大類33項組成的政府績效評價體系，涉及經濟、社會、行政效率、人口與環境、政府廉政等諸多方面就是很好的嘗試。

（三）政府績效價值評判中介優化

政府績效價值評判中介包括數據收集及工具選擇、評判方法及工具選擇、匯總績效方法及工具選擇、績效指標與落實績效責任人工具選擇。這其中績效協議、責任報告、績效會議為最常用的價值評判工具。為了確保收集數據的有效性和全面性，要制定好數據收集方案。要首先分析指標，選擇收集哪些具體數據來評判，然后選擇數據收集的具體地方、數據收集的工具及數據收集負責人。在分析、研究、評判過程中，要綜合政府機構的能力狀況、指標復雜度、技術工具特點和所需成本，在眾多的技術工具中選出適當且準確的工具。

不同內容的政府績效信息其績效價值評判匯報對象、方法也是不盡相同，這是因為績效評判與其利益相關者關注點以及績效評判信息是否有涉及到國家秘密等關聯。目前，我們一般把匯報對象分為上級組織、大眾和利益相關者等，我們可以根據績效評判匯報對象特點選擇年度評判、季度評判或階段性評判，可以利用網絡、報紙、廣播、電視等媒體發布評判結果。在績效評判匯報時還要根據匯報對象的特點，來選擇適當的發布語言，確?？冃R報對象理解績效評判信息。這比如，績效評判匯報的對象是面向大眾的，就要盡量避免使用過于專業化的術語，以便使普通大眾能夠聽得懂、理解得了績效評判內容。

（四）政府績效價值評判環境優化

實現主體目標往往會受到客觀環境的約束，主體目標的實現都是基于一定歷史環境的，“政府績效評判環境的優化影響著政府績效價值評判的實現”。在不利于政府績效評判環境時，就要優化環境。

當政府績效價值評判主體的知識能力、結構層次還不是很高的情況下，我們就要通過普及知識、提高專業人士錄用門檻、開展形式多樣切實有效的培訓等手段來提升評判主體各方面的素質，以優化評判環境?！肮娮鳛樽顬閺V泛且眾多的評判主體，對于社會環境和文化環境依賴性比較強”。特別是因為歷史原因，我們國家普通大眾參政意識不是很強，這直接影響了政府績效價值評判結果。在這種價值評判環境下，大眾對政府績效的評判就不具代表性，缺乏可信度。要培養人民群眾的公民意識，營造普通大眾積極參與政府績效價值評判的環境。從長遠看來，政府績效價值評判的終極目標也是引導整個國家建立一個強公民、弱政府管理的體制，也即是“公民的聲音要強于政府的聲音，公民社會帶動政府管理”。

當前，中國正處于經濟發展的重要轉型期，中國要想在全球經濟一體化中處于不敗地位，必須以壯士斷腕之決心，抓住改革時機，探尋適合中國國情的政府治理與發展模式，尤其是在作為政府行為導向與監督的政府績效價值評判方面必須不斷前進。改革是發展的根本動力，政府績效價值評判優化需要精準方向，探尋優化路徑，并要堅定不移地推進下去。

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