扶貧與地方政府的公出支出

扶貧投入雖然逐年增加，但是其不利影響也突顯出來。扶貧有沒有扭曲地方政府公共支出？目前我國學(xué)界對這一問題的特殊性還缺乏細致的了解和深入的研究，并且從實施效果來看政策并沒有達到預(yù)期目的。本文把目標集中在扶貧與地方政府公共支出效用這一主題上進行文獻綜述，這對政府從以人為本的角度重新思考和完善扶貧政策、更有效的開展扶貧工作具有重要的實踐參考價值。

20世紀80年代，中國啟動了由政府主導(dǎo)的國家扶貧戰(zhàn)略。典型的如1994-2000年期間實施的“八七扶貧攻堅計劃”，該計劃在全國范圍內(nèi)確定了592個國定貧困縣。直到2000年，該計劃覆蓋了中國28%的縣級行政單位，實現(xiàn)剩余8000萬貧困人口大部分從貧困中脫貧。在該計劃實施期間，中央政府累計投入了超過1240億元的財政扶貧專項資金，每年投入的專項資金約占中央政府財政支出的5%-7%。

政府扶貧投入的逐年增加，一方面建立并規(guī)范了中國的反貧困體系，有助于扶貧減貧工作的順利開展。例如，“八七計劃”實施期間農(nóng)村貧困人口每年平均減少500萬-800萬人。但另一方面，其負面影響也倍受關(guān)注。例如，地方政府通過虛列支出、改變資金用途和私設(shè)小金庫等手段，將本該投入生產(chǎn)建設(shè)、義務(wù)教育和公共衛(wèi)生等扶貧工程的財政資金，用于建造豪華辦公樓或發(fā)放公務(wù)員工資等。

20世紀60年代末至70年代末，根據(jù)早期理論“面紗假說”，地方政府對轉(zhuǎn)移支付的配置不產(chǎn)生實質(zhì)影響，因此扶貧不會導(dǎo)致地方政府公共支出決策的扭曲。20世紀70年代末，“面紗假說”等早期理論逐漸被“粘蠅紙效應(yīng)”理論所取代。根據(jù)“粘蠅紙效應(yīng)”以及轉(zhuǎn)移支付導(dǎo)致軟預(yù)算約束和道德風(fēng)險等問題的相關(guān)研究，政府間轉(zhuǎn)移支付會影響地方政府在提供公共服務(wù)時的公平與效率，因此扶貧很可能會對地方政府公共支出決策產(chǎn)生負面影響。芮訓(xùn)媛分析了中國公共財政建設(shè)中是否產(chǎn)生了“粘蠅紙效應(yīng)”以及如何進一步完善中國的財政撥款制度。王偉認為由于“粘蠅紙效應(yīng)”的存在，撥款并不一定能夠解決該問題，甚至有可能誘導(dǎo)基層政府財政赤字的增加。余珊，丁忠民用實證方法論證了我國地方政府的公共支出與地方政府稅收及所接受的一般性轉(zhuǎn)移支付資金間的關(guān)系，發(fā)現(xiàn)一般性轉(zhuǎn)移支付資金存在“粘蠅紙效應(yīng)”，它在地方政府提供公共產(chǎn)品與服務(wù)上具有正負兩種作用。胡洪曙從經(jīng)濟學(xué)的一般原理出發(fā)構(gòu)建了公共產(chǎn)品的最優(yōu)供給模型，并分析了“粘蠅紙效應(yīng)”對地方公共產(chǎn)品最優(yōu)供給的影響以及由此而導(dǎo)致的對轄區(qū)居民效用最大化的影響。劉暢等在考慮轉(zhuǎn)移支付內(nèi)生性問題下，使用1999-2009年縣級面板數(shù)據(jù)，對中國財政轉(zhuǎn)移支付造成“粘蠅紙效應(yīng)”的大小重新進行估計。進入20世紀末，理論研究主要關(guān)注公平與效率，即政府間轉(zhuǎn)移支付是否使得地方政府更公平、有效地提供公共服務(wù)。張赟認為為了提高經(jīng)濟效率，應(yīng)該加強地方政府公共支出績效評價制度建設(shè)。涂斌 ，王宋濤研究發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)和文化政策等政策變量、人均GDP、人口密度和居民受教育水平等經(jīng)濟及社會因素會造成地方政府的公共文化支出效率存在顯著的差異。付文林，沈坤榮研究發(fā)現(xiàn)我國目前的轉(zhuǎn)移支付制度不僅會帶來地方財政支出的“粘蠅紙效應(yīng)”， 而且地方政府的財力改善后，還可能通過調(diào)整現(xiàn)有的財政支出結(jié)構(gòu)，偏離轉(zhuǎn)移支付的基本公共服務(wù)均等化目標。汪利錟利用趨同模型對中國31個省1995-2012 年間公共服務(wù)支出差異拉大的速度進行了測度，發(fā)現(xiàn)中國地方政府公共服務(wù)支出以2.11%～2.28%速度逐漸拉大以及經(jīng)濟增長、政府間財政轉(zhuǎn)移支付與中國地方政府間公共服務(wù)支出差異呈正向關(guān)系。李永友利用空間系統(tǒng)估計方法，對轉(zhuǎn)移支付融資和分配機制與相鄰縣之間財政競爭關(guān)系進行實證研究，發(fā)現(xiàn)中國轉(zhuǎn)移支付整體上并不具有協(xié)調(diào)地方政府間財政競爭的作用。

從上述綜述可以看出，雖然已經(jīng)形成了較為完善的體系和思路，為后續(xù)研究的開展提供了豐富的經(jīng)驗證據(jù)和有力的理論支撐。但仍有一些研究局限性存在：第一，以往的研究基本上是定性研究，缺乏實證數(shù)據(jù)的支持，只有少部分利用微觀數(shù)據(jù)對貧困與地方政府公共支出問題進行了實證分析；第二，要順利開展扶貧工作，使更多人脫貧，地方政府公共支出的合理性與有效性必不可少。只有深入了解地方政府公共支出對扶貧的反應(yīng)，才能更好地促進地方經(jīng)濟發(fā)展、幫助貧困人民真正脫貧致富。現(xiàn)有研究雖然有使用模型來分析扶貧與地方政府公共支出的關(guān)聯(lián)性的，但是國內(nèi)大多數(shù)研究以及文獻僅僅浮于表面，并沒有對這一問題進行深層次的挖掘，從而影響了后續(xù)相關(guān)政策建議的提出。（作者單位為云南財經(jīng)大學(xué)財政與經(jīng)濟學(xué)院）