國外生態補償機制對我國的借鑒與啟發

楊錦琦

從生態補償政策國際實踐經驗來看，建立和完善生態補償機制是社會經濟發展到一定階段后，一個國家和地區環境管理模式創新的必然選擇，總結國外生態補償的實踐經驗，對建立和完善我國的生態補償機制具有借鑒意義。我國生態補償目前仍處于探索階段，國家并沒有統一的法規和制度要求，不同地區、不同企業的操作模式千差萬別。全球生態補償實踐已遍布美洲、歐洲、非洲、亞洲以及大洋洲等許多國家和地區，一些國家在生態補償政策制定和實踐方面走在世界前列，積累了許多成功的做法和經驗。總結國外生態補償的實踐經驗，對建立和完善我國的生態補償機制具有借鑒意義。

一、國外生態補償機制借鑒與啟發

國外生態補償機制早于并且先進于我國。鑒此，科學化地總結國外生態補償機制發展經驗，并在此基礎上提出適合我國國情的生態補償政策選擇，是合理構建我國生態補償機制問題研究的關鍵嵌入點。

（一） 發揮政府政府主導作用

政府的主導作用主要體現在制定法律規范和制度、宏觀調控、提供政策和資金支持上，解決市場難以自發解決的資源環境保護問題。作為生態的自然資源具有不平衡性、有限性、多用性、雙重價值性和非排他性與外部性。在作為公共物品的生態資源面前，市場機制存在失靈的危險，而政府通過制定法律規范、宏觀調控、提供政策和資金支持等一系列恰當的制度設計，使環境資源的外部性成本內部化，由環境資源的開發利用者來承擔由此帶來的社會成本和生態環境成本，使其在經濟學上具有正當性，從而解決市場難以自發解決的資源環境保護問題。政府的主導作用主要體現在制定法律規范和制度、宏觀調控、提供政策和資金支持上，解決市場難以自發解決的資源環境保護問題。在世界各國生態補償的模式上，政府購買模式仍是支付生態環境服務的主要方式。例如，美國政府一直采取保護性退耕政策手段來加強生態環境保護建設，由政府購買生態效益、提供補償資金，對原先種地的農民為開展生態保護放棄耕作而由此所承擔的機會成本進行補償，以提高農民退耕還林的積極性，進而提高全國森林覆蓋率和生態質量。

（二）完善的市場機制

市場是生態補償機制有效運轉的關鍵。國外的生態補償對象則涉及到多方利益主體，除了對直接受損者提供補償外，受益者還要支付給提供生態服務的政府、企業或個人一定的補償，作為他們在提供生態服務過程中投入的補償，生態補償是以市場交易機制為基礎的服務行為。國外的生態補償方式主要是以市場運作為主，如紐約市清潔供水的一對一交易；歐盟的生態標記產品市場；墨西哥、哥斯達黎加的森林生態補償基金以及以美國耕地保護儲備計劃為代表的少量公共支付方式。市場是生態補償機制有效運轉的關鍵。盡管政府是生態效益的主要購買者，市場競爭機制仍然可以在生態補償中發揮重要的作用， 政府是生態效益的主要購買者，市場競爭機制仍然在生態補償中發揮重要的作用，政府可以利用市場手段和經濟激勵政策來提高生態效益。從經濟學角度講，價格和競爭杠桿能夠使生態資源得到最優配置。生態資源具有明顯的經濟價值屬性，使用資源要付費、破壞資源要受罰就使開發者、破壞者有了經濟上的壓力，對有效率地開發利用生態資源、節制欲望保護生態資源也有重要意義。哥斯達黎加近年來采用市場手段來補貼私人生產者所提供的生態效益或為政府保護生態效益提供財政支持，并立法規定把從化石燃料中征收的銷售稅作為生態效益補償資金的來源之一。

（三）相對健全的法律法規體系

相對健全的法律法規體系被視為實現生態補償以及推動生態文明的強有力保障。美國、丹麥、荷蘭、英國、德國等出臺相關的、系統性的一系列法律法規，進而陸續有效保障生態補償機制的順利推行與可持續運作。建立了初步的生態補償法律體系，對各利益相關者權利義務責任界定及對補償內容、方式和標準規定明確等等。日本的森林法規定，國家對于被劃為保安林的所有者加以適當補償，同時要求保安林受益團體和個人承擔一部分補償費用。瑞典森林法也規定，如果某地林地被宣布為自然保護區，那么該地所有者的經濟損失由國家給予充分補償。原德意志聯邦共和國黑森洲森林法規定，如林主的森林被宣布為防護林、禁林或游嬉林、或者在土地保養和自然保護區范圍內，頒布了其他有利于公眾的經營規定或限制性措施，因而對林主無限制地按規定經營其林地產生不利，則林主有權要求賠償。法國、哥倫比亞、南斯拉夫等國家也有類似的規定。法國政府還對國有和集體林經營所產生的利潤免除稅費，并對私有林經營提供各種財政優惠政策。國家法規的約束除了林業上的體現外，也體現在其他領域。

（四）區域合作是實現生態補償機制的重要方式

生態環境保護涉及領域廣，跨部門跨區域甚至跨境合作不可避免。生態系統是一個整體，許多國家的經驗已經說明，大范圍生態補償機制不可能由一個地區或一個部門建立起來，只有建立部門聯系、上下聯動的綜合機制，生態補償政策才能奏效。生態補償的問題要打破部門、地區、行業界限，建立有效的協調與合作機制。以捷克、德國易北河流域生態補償為例，德國易北河的生態補償機制比較典型。兩國從19920起就達成協議來協同選擇一系列的措施，成立由八個小組構成的雙邊合作組織，這種合作組織主要涵蓋行動計劃組、監測小組、研究小組、沿海保護小組、災害組、水文小組、公眾小組以及法律政策小組，分別負責相關工作。在經費領域，德國政府提供較為充足的經費，全力支持捷克將其用于高效處理雙方交界處的污水廠，并且對由此對捷克所造成的損害進行一定的補償。經過雙方共同努力，實現易北河水質改善，推動大范圍的區域性合作，實現了利益共享、成本分擔。

（五）有效的生態補償約束機制

嚴格的約束機制是生態補償機制的重要組成部分，約束機制的功能體現在兩個方面，一是對造成生態破壞的行為進行限制，二是通過經濟利益的驅動，達到生態補償的目的。生態稅制度和生態補償保證金制度是主要的生態補償約束機制。充分發揮生態稅的作用。生態環境稅在經濟合作發展組織內的國家已經比較成熟，瑞典、丹麥、荷蘭和德國等國都己經成功地將收入稅向危害環境稅轉移。當今世界上許多國家都開征了固體廢棄物稅、空氣污染稅、注冊稅、噪聲稅和水污染稅等，并把這些收入投入到生態環境保護中，使稅收在生態環境保護的過程中最大限度地發揮作用。歐盟己建議在其成員國內部推廣CO2稅，并制定了具體的征收措施。一些國家如美國、瑞典、荷蘭、德國、日本等還開征二氧化硫（SO2）稅、水污染稅、噪音稅等生態稅，把這些收入專項用于生態環境保護，使稅收在生態環境保護中發揮了巨大的作用。例如，美國稅法規定SO2濃度達到一級和二級標準的地區，每排放一磅分別征收15美分和10美分。瑞典對每噸SO2排放征稅3050美元。建立環境稅收制度。當今世界上許多國家都開征了固體廢棄物稅、空氣污染稅、注冊稅、噪聲稅和水污染稅等，并把這些收入投入到生態環境保護中，使稅收在生態環境保護的過程中最大限度地發揮作用。實施生態補償保證金制度。美國、英國、德國建立了礦區的補償保證金制度。如1977年，美國國會通過的《露天礦礦區土地管理及復墾條例》規定，礦區開采實行復墾抵押金制度，未能完成復墾計劃的其押金將被用于資助第三方進行復墾；采礦企業每采掘一噸煤，要繳納一定數量的廢棄老礦區的土地復墾基金，用于復墾實施前老礦區土地的恢復和復墾。英國1995年出臺的環境保護法，德國的聯邦礦產法等也都作了類似的規定。這種形式的生態保證金制度可嘗試在其他行業和部門逐步推廣。

二、完善我國生態補償機制對策建議

生態補償機制作為應對經濟外部性對生態環境造成損害的有效措施，能夠很好平衡生態環境利用者的投入產出之間的關系，是市場調節手段的有效補充。建立和完善生態補償機制是落實科學發展觀、促進區域協調發展的重要途徑，也是建設資源節約型、環境友好型社會的重要舉措，對于縮小區域差距、實現可持續發展具有重要意義。

（一）建立健全相關法律

通過法律手段、實施生態補償立法、將生態補償提到法律的高度、是生態補償公平、合理、有效進行的重要保障。將生態資源的管理納入法制化軌道，從法律上明確各生態主體的義務與生態補償的責任，在生態補償機制規范化運作方面提供重要法律依據。完善有關生態補償的法律制度體系，盡可能通過《憲法》來明確資源的有償使用原則，以及生態補償的原則，構建生態補償的法律基礎。完善我國環境保護法，明確對生態補償的規定對現行的《環境保護法》作必要的修改：對《環境保護法》的立法理念進行更新，引進生態保護的思想。將生態環境補償制度上升為環境保護法基本制度的范疇，使國家生態環境補償機制法制化。科學合理地制定制定相應的實施細則，綜合性、全面性、系統性的 “關于界定自然資源資產及其產權制度的指導意見”、 “自然資源有償使用條例”、 “生態補償條例”等生態補償法律法規。盡早制定相應的實施細則，明晰生態補償相關各利益主體的責、權、利，構建凸顯生態文明需求的生態補償的標準體系、考核辦法與獎懲機制，不斷健全生態環境保護責任追究、環境損害賠償相關制度，特別是應對生態補償的補償主體、補償標準、資金渠道、監督評估等做出科學、合理界定，明確控制變量，提高操作性和可執行性，為資源有償使用和生態補償的規范運作盡量提供法律支持與法律依據。

（二）建立全方位融資體制

進一步改革生態補償的投資、融資方式，既要增加公共財政在生態補償方面的投入，堅持政府的主導作用，也要積極引導社會參與，逐步建立起政府引導、社會參與、市場推進的生態補償與建設融資機制。加大財政資金支持。面對生態補償標準較低，激勵作用不夠的問題，國家和地方應該要加大財政資金對于生態補償的支持，要加大中央政府財政轉移支付力度；加大地方政府的財政支持，根據自身財力狀況進行配套支持。建立專項基金。態補償機制是一項全民的事業，需要公眾的廣泛參與，為了更好地募集資金，可以借鑒基金會的形式，設立生態補償的開放式公眾基金，即公眾以基金的形式將手中的資金集中起來。政府應設立專項引導資金，逐步擴大資金規模，強化生態建設項目資金整合，提高資金使用效益，鼓勵引導社會資本參與生態建設，可以形成多渠道、多層次、多形式的資金投入機制，充分調動社會各方力量進行生態補償。基金來源以財政引導性投入為主，鼓勵個人、社會捐贈和參股，主要用于生態基礎設施建設、重大項目扶持和實際補償。培育資源市場，積極探索市場化的生態補償模式，發展生產要素市場，使生態產品化、資源產品化，使資源要素的稀缺程度與價格反映緊密相關，實現污染削減與資源節約的雙贏，積極探索排污權、資源使用權交易等的市場化模式，完善水資源合理配置與有償使用制度，加快形成水資源使用權交易機制。推廣BOT模式。BOT模式可以為生態建設注入企業的血液： 政府可與企業簽訂合同，明確企業在一定時間內對生態建設部分項目擁有融資、投資、建設、經營獲利等權利并承擔相應的風險。

（三）建立和完善市場化機制

培育資源市場，開放生產要素市場，使資源資本化、生態資本化；探索資源使用權、排污權交易等市場化補償模式；建立完善資源合理配置和有償使用制度，加快資源取用權、出讓、轉讓和租賃等交易機制建設，推進排污指標有償分配制度，推行排污權交易。建立和完善市場化機制，充分發揮市場機制在資源配置中的決定性作用，創新資源性產品價格形成機制，完善政府、企業、消費者共同參與協商的定價機制。，在生態補償機制中努力協調政府、企業與消費者之間的關系，積極按照價、稅、費、租聯動機制完善資源相關的定價。例如，階梯電價中的累計部分應返還給社會用于生態補償。健全生態資源補償和交易制度，發展環保市場，推行碳排放權、排污權、水權交易等制度，重點推進水資源使用補償加快推進水價改革逐步提高水資源費征收標準。提高污水處理收費，全面推行垃圾處理收費確保污水處理設施正常運行和環境污染的有效防治。加強排污費征收管理確保排污費應收盡收。加大礦山生態環境治理力度合理提高礦山生態環境治理準備金征收標準確保治理備用金的征收標準不低于礦山生態修復的治理成本加強資源開發利用過程中的管理逐步加大資源有償使用過程中生態補償費的征收力度。建立吸引社會資本投入生態環境保護的市場化機制。（作者單位為江西省社會科學院）