論我國農村地下水資源的法律保護

李曉雪

由于先天條件不足，加之不合理的開發利用，以及落后的節水意識等原因，我國農村地下水資源面臨著水質堪憂、污染嚴重、浪費嚴重以及飲用水安全問題突出等困境。過度施肥和過量使用農藥、規模化畜禽養殖、污水灌溉等農業行為造成我國農村地下水資源嚴重的面源污染問題。

一、概念界定

關于地下水資源的概念，目前尚無統一的定義。要界定它的概念，可以從三方面著手。第一，從資源的角度，其必須具有可利用性；第二，其存在范圍，地下水資源應是指賦存在地表之下巖土空隙中的水資源；第三，來源形式方面，地下水資源主要指來源于大氣降水、地面流水、冰雪融水以及海水等水源，經過土壤滲入地下而形成。因此，我認為地下水資源應當是指存在于地表以下巖（土）層空隙中的具有一定利用價值的各種不同形式水的統稱。顧名思義，農村地下水資源指的是農村區域內的存在于地表以下巖（土）層空隙中的具有一定利用價值的水資源。

二、我國農村地下水資源保護的立法現狀及存在的問題

（一）我國農村地下水資源保護的立法現狀

目前我國對農村地下水資源的保護沒有專門的立法，主要是散見于法律、行政法規、地方性法規、地方政府規章以及政府相關政策文件中。《水法》主要規定了飲用水水源保護區制度，規定禁止在飲用水水源保護區內設置排污口，在地下水超采地區嚴格控制開采地下水。《水污染防治法》規定了排污許可制度，對農業和農村水污染防治中的農藥、畜禽養殖、水產養殖、農田灌溉等問題作了規定，對飲用水水源保護區制度也做出了規定。在行政法規規章方面，主要有：《關于加強地下水超采區水資源管理工作的意見》；《飲用水水源保護區污染防治管理規定》專章規定了生活飲用水地下水源保護區的劃分和防護；《水污染防治法實施細則》對《水污染防治法》中防止地下水污染的一系列規定進行了進一步的補充。

（二）我國農村地下水資源保護的法律問題

1.立法缺乏操作性。例如我國《水法》第36條僅在原則上規定“在地下水超采地區，縣級以上地方人民政府應當采取措施，嚴格控制開采地下水”，至于縣級以上地方人民政府應在多大的范圍內行使該項職權以及應該按照什么樣的程序行使職權等更具操作性的問題缺乏相應的具體性規定。這種狀況，不僅不利于對地下水資源進行依法保護，反而對地下水資源保護制造了障礙。

2.地下水資源監測制度不健全。全國地下水資源地環境監管力度普遍比較薄弱，不但缺乏地下水資源巡查隊伍，而且監測儀器設備不足，尚未建立起全國性地下水資源保護自動監測網絡。如在黃河流域，存在環保部門與水利部門的兩套監測體系，發布的水質報告也不盡相同，既浪費了資源，也不利于流域水污染防治的統一監督管理。

3.管理機制不科學。根據我國法律的規定，對地下水資源有管理權限的部門除了水行政主管部門、環境保護行政主管部門之外，還有地礦部門、交通部門、建設部門和衛生部門等協助管理部門。多部門的管理機制十分不利于地下水資源的管理，各部門間職權分工不明確，缺乏必要的協調性。

三、我國農村地下水資源保護的法律建議

針對上面我國農村地下水資源保護中存在的問題，對我國農村地下水資源保護提出以下建議：

（一）要完善立法，增強立法的可操作性。在現有的法律中完善有關地下水資源和農村地下水資源的規定，增強法律條文的實際操作性，將條文規定具體化。同時可以制定專門的《農村地下水保護條例》等法律法規，加強對農村地下水資源的立法保護。

（二）要建立科學有效的管理機制。成立國家水資源統一管理委員會，設立農村地下水資源管理局來專門對農村地區的地下水資源進行監測和管理。

（三）要加強對農村地下水資源的監測。可以將國家級的監測點交由現有監測機構中的某個機構進行統一管理，也可以單獨成立一個機構來統一管理地下水資源的監測工作，要盡快建成現代化的國家級地下水環境監測網絡，實現對地下水的實時監控。

（四）通過立法嚴格控制化肥、農藥的施用。從農藥、化肥的生產、銷售、運輸、使用等各環節來進行全面的規制，實行嚴格的生產許可證申報程序和登記制度。并且要對農民進行相關方面知識的宣傳，促進農民合理科學地使用化肥和農藥，采取鼓勵補貼措施，對積極配合的農民進行補貼，提高積極性。

（五）要提高農業灌溉技術，加大資金和技術投入。政府在積極倡導節水灌溉的同時，應加大對缺水地區節水灌溉設施的投入，免費為其提供高效節水設備，并且可以組織技術員定期指導，必要時可以采取經濟手段進行補償等。（作者為西北政法大學經濟法學院環境與資源保護法學專業2014級研究生）