關于重大事項決定權地方立法的探索

紀榮榮

安徽省立法中就重點規范明確一類事項——人大常委會討論決定的事項，而對其他類事項——人大常委會討論可以作出決定的事項和討論而不作出決定的事項則不再作出規范，突出了應當由人大常委會討論決定的重大事項范圍，突出了重點，也便于操作。

縣級以上的地方各級人大常委會討論決定本行政區域內各方面工作的重大事項，是憲法和法律賦予地方各級人大常委會的一項重要職權。在討論決定重大事項地方立法方面，安徽省人大常委會勇于突破，大膽創新，對討論決定重大事項的規定進行全面修訂，為切實履行討論決定重大事項職權提供了法治保障。

需要把握的幾個問題

一是推進地方人大常委會討論決定重大事項法治化是堅持和完善人民代表大會制度的重要方面。

首先，討論決定重大事項職權最能體現人民代表大會制度的本質特征。人民通過國家權力機關，決定國家政治、經濟和社會發展等方面的重大事項，充分反映了一切權力屬于人民的國家性質，是主權在民的直接體現。其次，討論決定重大事項職權在人大及其常委會各項職權中處于核心地位，既是議決權的重要組成部分，又是行使監督權的前提條件。再次，討論決定重大事項權對于沒有立法權的地方人大常委會具有更加重要的意義。可以說，沒有立法權的地方人大常委會就是通過行使討論決定重大事項權，來行使管理國家的權力。

二是推進地方人大常委會討論決定重大事項法治化必須堅持依法立法、科學立法。

首先，憲法、法律、行政法規是地方進行討論決定重大事項立法的依據。地方人大常委會在進行討論決定重大事項立法時，要依法確定各國家機關的權力邊界，不得與憲法、法律、行政法規相抵觸。其次，提高立法質量，努力推進討論決定重大事項科學立法。在立法模式上應當選擇走“小而精”的道路，在內容和體例上不追求大而全，需要幾條就規定幾條，重在管用，能夠切實有效解決討論決定重大事項權行使方面的實際問題。在法規規范設計上，要更加注重法規制度的可行性、實效性，在追求法規規范精細化、具體化上下工夫，使法規易于執行、便于操作。在立法技術上，對重大事項盡可能予以量化。

三是推進地方人大常委會討論決定重大事項法治化必須積極回應人民群眾的關切。

地方人大常委會切實行使討論決定重大事項職權，在很大程度上就是保證人民依照法律規定，管理國家事務，管理經濟和文化事業，管理社會事務。討論決定重大事項立法必須堅持人民主體地位，體現人民共同意志、保障人民當家作主、維護人民根本利益，著力解決人民最關心最直接最現實的利益問題，在法規制度上應當充分體現發展為了人民、發展依靠人民、發展成果由人民共享。

習近平總書記指出：“我們要按照憲法確立的民主集中制原則、國家政權體制和活動原則，實行人民代表大會統一行使國家權力，實行決策權、執行權、監督權既有合理分工又有相互協調，保證國家機關有效組織各項事業。”這是國家權力機關討論決定重大事項立法應當遵循的指導思想。

地方立法中的制度創新

《安徽省人大常委會關于討論、決定重大事項的若干規定（試行）》修訂工作有以下幾方面重點內容。

一是突出重點，將應當由人大常委會討論決定的重大事項明晰化、具體化。安徽省在立法中就重點規范明確一類事項——人大常委會討論決定的事項，而對其他類事項——人大常委會討論可以作出決定的事項和討論而不作出決定的事項則不再作出規范，突出了應當由人大常委會討論決定的重大事項范圍，突出了重點，也便于操作。

二是規范預算外建設項目支出和新的收支政策出臺。修訂草案曾經規定達到一定數額的預算外支出，需要立即實施的，應當向常委會作單項報告；其他的可在預算調整方案中一并報告。在法規修改中，經反復研究修改，沒有對重大建設項目支出數額作出規定，規定在事項重要、需要立即實施的情況下，向省人大常委會作出單項報告，由省人大常委會批準。

三是關注應對突發事件的財政保障，增強法規的適應性。對于因發生自然災害等突發事件動支財政預備費或者需要調整預算的，預算法已作了明確規定。為增強法規的可操作性，明確應對突發事件時的財政保障途徑，法規專門對此作了規定。

四是進一步落實討論決定重大事項權。有關重大事項決議、決定作出后，如何保證貫徹實施是立法中要考慮的一個重要問題，正所謂“一分部署，九分落實”。法規用多個條款對重大事項決議、決定的貫徹落實作了規定。

幾點思考

通過討論、決定重大事項立法實踐，筆者有幾點深切體會。

一是要正確認識重大事項決定權與其他職權的夫系。憲法法律已經明確賦予地方人大及其常委會的各項職權，實踐中存在的一些問題，從根本上說，最主要還是憲法法律賦予的職權沒有行使到位的問題，這是一個突出問題。

“重大”本身是一個相對概念。因此，行使重大事項決定權立法必然涉及人大常委會各方面權限，想一勞永逸制定一部法規，把人大常委會行使重大事項權予以全面、明確規范是有困難的，在法理上也是不可行的。如在現有的各地立法中，都將國民經濟和社會發展五年規劃調整方案、計劃調整方案、預算調整方案，列入人大常委會討論決定的重大事項。根據監督法的規定，這些事項又是人大常委會行使監督權的事項。很顯然，人們認為人大常委會行使重大事項決定權方面存在的一些不足，在很大程度上與人大常委會行使其他方面職權不到位有很大關系。

我們應當辯證認識憲法法律賦予人大及其常委會的各項權能，不能孤立、割裂地看待某一方面權能，應把行使重大事項決定權與人大常委會依法全面履職結合起來，從而在更高水平上把重大事項決定權行使好。

二是正確處理重大事項決定立法與行使重大事項決定權實踐創新的關系。首先，要認識到相關法律對各國家機關的權力邊界有明確規定。對明確屬于“一府兩院”職權的事項，可以要求其向人大常委會報告，聽取意見和建議，落實黨的十八屆三中全會提出的“各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”要求；對明確屬于人大常委會職權的事項，應當由人大常委會討論決定。

其次，要在現有法律框架下，積極進行實踐創新。從法律規定看，行使重大事項決定權的空間還是很大的。從現實情況看，除法律明確規定的事項外，“一府兩院”積極主動報告重大事項的情況還是有限的，這就更多地需要地方各級人大常委會通過制度創新和工作創新去推動、去實踐。

（作者系安徽省人大常委會法工委副主任）