財政預算績效管理研究

李蘇敏 華東交通大學經濟管理學院

黃潔 華東交通大學經濟管理學院

財政預算績效管理研究

李蘇敏 華東交通大學經濟管理學院

黃潔 華東交通大學經濟管理學院

2015年我國全面實施新預算法。政府首次以立法形式管理績效預算。但是,新預算法實行以來,我國財政預算還存在效率低下、資源浪費、政務不公開透明等問題需要改善。

財政預算 績效管理

一、引言

20世紀70年代末,西方國家經歷了全球性的經濟衰退和石油危機,導致經濟增速放緩,通貨膨脹和失業率不斷加劇,政府財源枯竭,出現了嚴重的預算赤字。政府支出持續增長,日益陷入入不敷出的財政危機困境。從上世紀80年代開始,為順應國際趨勢和國內形勢需要，一些西方國家紛紛加強并推行了政府績效管理改革，進而推動了績效預算的實施，在提高公共資金使用效率、改進政府部門績效等方面取得了明顯效果,并被一些國家所效仿,逐漸成為財政管理改革的發展方向。

建國以來，我國一直實行計劃經濟體制，實行以指令性的計劃來配置資源的經濟政策。在之后的20世紀90年代后期,以規范政府收支行為及其機制為主要內容,財政部門進行了一系列的預算改革,這些改革措施進一步規范了預算支出,強化了預算管理，促進了公共財政體制的逐漸完善。

二、預算績效管理理論闡述

美國總統預算辦公室提出：“績效預算是一種這樣的預算，它請求撥款是為了達到目標，為實現這些目標需要花費多少錢，以及用哪些量化的指標來衡量其在實施每項計劃過程中所取得的成績和完成工作的情況”這說明以結果為導向的預算績效管理是指預算資金所達到的產出和結果。預算績效管理是政府績效管理的重要組成部分，是一種以支出結果為導向的預算管理模式。它強化政府預算為民服務的理念，強調預算支出的責任和效率，要求在預算編制、執行、監督的全過程中更加關注預算資金的產出和結果，要求政府部門不斷改進服務水平和質量，花盡量少的資金、辦盡量多的實事，向社會公眾提供更多、更好的公共產品和公共服務，使政府行為更加務實、高效。

三、目前我國預算績效管理的問題

首先，我國行政單位所遵循的會計核算基礎為收付實現制。自改革開放以來，收付實現制基本能滿足預算收支管理的需要，但隨著我國社會主義市場經濟的發展，預算會計環境的變化和市場經濟對政府資金管理的需要等，現行以收付實現制為基礎的會計核算制度的缺點日益明顯。收付實現制又稱現金制或實收實付制是以現金收到或付出為標準，來記錄收入的實現和費用的發生。在資產的計價方面，收付實現制無法恰當的反映資產的真實價值。

其次，政府績效管理難以量化，我國政府會計規定我國采用歷史成本計量標準。即資產由其購置時價格決定，歷史成本計量本身具有不可比擬的優越性，即較強的可靠性、客觀性和可驗證性。可是隨著知識經濟時代和信息時代的到來，歷史成本適用的環境不斷改變，其內在缺陷逐步暴露。從而導致財務報告難以真實、公允地反映政府實際的財務狀況和經營成果。如此必然不符合績效管理當中對結果和產出進行計量的要求。

再次，雖然我國很多企業編制了預算，但日常經營中沒有根據預算對經營活動進行控制，使預算流于形式，比如將更多的預算資金用來新修辦公樓或者某些門面工程上，沒有把政府預算資金放在為老百姓辦實事、解決人民的根本問題上，無法真正實現財政資金預算的效用最大化功能。財政預算的資金投入和效益的產出不成正比。財政資金的決定權都掌握在“行政領導”手中，成果評價、考核，都按照行政階層的辦法來進行，在這種體制下，政府從一個非盈利性組織變成了利益的追求者，特別是一些地方政府官員，過分追求其任職期間的政績、當地GDP指標，資金投入比例嚴重失衡。過大的對房地產、交通、建筑一系列短期效應的投入，而忽視了學術、教育、科研等長期效應的投資。

四、我國預算績效目標管理的對策

首先，我國現行《預算法》雖然是我國的財政基本法，但它在性質上更接近一部程序法，而非實體法。其中大量的篇幅是有關預算編制的基本程序，而對于預算的管理、內容、調整、審查等實體性標準規定得過于簡單和粗略，缺乏對于政府財政收支權力的實體性控制。而且一些程序性規定也很不完整和細致，沒有真正實現從程序上規范和控制權力的目的。同時也沒能很好地處理實體權力和應當承擔的職責之間的比例關系，對違反預算法的責任追究總共只有三條，體現不出責、權、利三者的統一和區分。再加上制定時間較長，一些規定無法跟上近十年來財政領域的飛速變化。這些種種因素，導致了《預算法》對社會現實的回應無力，使得財政違法違規行為在一個時期內橫生，給國家造成了巨大的財政風險和隱患。

其次，政府會計實收實付制度的改革。在西方國家，政府會計報告都必須由政府審計師鑒證后，才能向使用者提供和公布。也就是說，審計報告成為政府會計報告不可缺少的組成部分。而我國卻無此方面的規定，如果在對我國政府會計改革的同時沒有一個完整的政府審計規范與之相配套，那么改革后的政府會計的應有作用也就很難發揮出來。

再次，要充分發揮社會監督的作用。政府部門對財政預算的收支進行管理和支配是其行使社會和公民受托責任的一種表現行為，其所有的行為必須接受社會和公眾的跟蹤和監督，只有在社會和所有公民的監督和法眼下，預算在編制、審批、執行和審計的整個過程才能暴露在陽光下，讓社會所有成員來評判政府預算的管理水平和使用能力，是否通過財政預算這一工具有效地調節社會的供給，高效使用財政資金，提高資金的使用效果和效率，更好地發揮社會監督的作用。

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李蘇敏，華東交通大學經濟管理學院研究生在讀，研究方向：績效管理；黃潔，華東交通大學經濟管理學院，碩士研究生在讀。