再評(píng)“密松事件”——分析總結(jié)中國(guó)企業(yè)在緬甸開展電力投資的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

張若鵬

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再評(píng)“密松事件”——分析總結(jié)中國(guó)企業(yè)在緬甸開展電力投資的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)

張若鵬

緬甸和中國(guó)為一衣帶水的友好鄰邦，兩國(guó)在歷史上交流頻繁、民族相近、文化相通，同時(shí)緬甸也是我國(guó)周邊地區(qū)中清潔能源資源最為豐富、經(jīng)濟(jì)發(fā)展?jié)摿ψ畲蟮膰?guó)家之一。當(dāng)前，我國(guó)面臨的國(guó)際形勢(shì)微妙、能源安全形勢(shì)嚴(yán)峻，在美國(guó)“重返亞洲”戰(zhàn)略、日本構(gòu)建“自由繁榮之弧”戰(zhàn)略以及外部勢(shì)力挑動(dòng)南海爭(zhēng)端等錯(cuò)綜復(fù)雜的國(guó)際大環(huán)境下，緬甸作為大湄公河次區(qū)域乃至東南亞的重要國(guó)家，以能源合作為抓手推動(dòng)中緬經(jīng)濟(jì)、政治合作戰(zhàn)略意義重大，對(duì)于維護(hù)我國(guó)周邊外交穩(wěn)定、切實(shí)推進(jìn)“一帶一路”建設(shè)有著巨大的積極影響。

在中緬兩國(guó)能源合作的諸多項(xiàng)目中，“密松事件”作為兩國(guó)元首見證的重大項(xiàng)目依然被緬甸政府強(qiáng)行叫停，對(duì)兩國(guó)電力能源合作乃至經(jīng)貿(mào)合作都產(chǎn)生了重大的消極影響。適逢緬甸大選結(jié)束、新政府即將組閣執(zhí)政，中國(guó)電力企業(yè)有必要重溫“密松事件”中的得與失，為未來的中緬電力合作做準(zhǔn)備。

一、“密松事件”簡(jiǎn)介

密松水電站是中國(guó)電力投資集團(tuán)控股投資興建的緬甸伊洛瓦底江上游干流流域7個(gè)梯級(jí)電站中的第一座，由中國(guó)電力投資集團(tuán)與緬甸原第一電力部及緬甸亞洲世界公司共同投資開發(fā)，原計(jì)劃2017年首臺(tái)機(jī)組發(fā)電，是目前緬甸境內(nèi)規(guī)劃裝機(jī)容量第二大的水電站，于2009年12月21日舉行了盛大的前期工程開工慶典，中國(guó)水電集團(tuán)下屬的幾個(gè)工程局參與具體施工。2011年9月29日，緬甸副總統(tǒng)突然通過外交渠道向中國(guó)駐緬甸大使通報(bào)，迫于國(guó)內(nèi)外壓力，緬甸政府決定暫停密松電站項(xiàng)目開發(fā)。密松水電站突然被強(qiáng)制暫停這一事件在當(dāng)時(shí)引發(fā)了國(guó)際媒體的廣泛報(bào)道和討論，甚至有西方媒體鼓吹這是緬甸擺脫中國(guó)向西方靠攏的標(biāo)志。“密松事件”的發(fā)生對(duì)中國(guó)投資方造成了巨大損失，前期開展的大量工作付諸東流，而且無法進(jìn)行有效的申訴與索賠，對(duì)此后在緬中資電力企業(yè)的其他項(xiàng)目推進(jìn)都造成了巨大的消極影響。

二、“密松事件”成因的綜合分析

此前我國(guó)政府和相關(guān)企業(yè)對(duì)“密松事件”的成因分析主要集中在了對(duì)緬甸政府對(duì)中國(guó)的背信棄義和受西方反華勢(shì)力以及極端環(huán)保主義組織煽動(dòng)的民意裹挾這一方面，甚至于有了“緬甸全面西化、背棄中國(guó)”的論調(diào)。但根據(jù)筆者的觀察與分析，客觀的把“密松事件”歸結(jié)于“緬方全面西化”顯得過于簡(jiǎn)單和草率，也是對(duì)中國(guó)企業(yè)在海外投資領(lǐng)域中情報(bào)搜集、風(fēng)險(xiǎn)控制、輿情引導(dǎo)、社會(huì)公關(guān)等多方面經(jīng)驗(yàn)欠缺的一種掩飾。

筆者通過對(duì)“密松事件”以及其他在緬中資企業(yè)參與的電力項(xiàng)目進(jìn)展情況的整體回顧，并結(jié)合對(duì)緬甸多年來社會(huì)民主經(jīng)濟(jì)改革發(fā)展的歷程的客觀分析研究后認(rèn)為，“密松事件”產(chǎn)生并造成嚴(yán)重后果的原因比較復(fù)雜，在具體操作層面有以下八個(gè)方面：

第一，密松電站開工建設(shè)正好經(jīng)歷從軍政府到民選政府過渡初期，項(xiàng)目建設(shè)審批程序在此期間發(fā)生了極大變化，項(xiàng)目投資方對(duì)此預(yù)計(jì)與應(yīng)對(duì)措施準(zhǔn)備不足；第二，對(duì)于“資源開發(fā)應(yīng)該首先滿足當(dāng)?shù)厝嗣裼秒娦枨蠛彤?dāng)?shù)厣鐣?huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求，剩余電力才能用于外送”的基本理念認(rèn)識(shí)不深、宣傳不夠，相關(guān)關(guān)系處理不當(dāng)，導(dǎo)致當(dāng)?shù)厝嗣癫恢С郑坏谌S著開發(fā)水電資源過程中基礎(chǔ)設(shè)施的極大改善，導(dǎo)致當(dāng)?shù)孛耖g武裝組織此前賴以生存的安全屏障消失，對(duì)由此帶來政治軍事沖突的必然性，項(xiàng)目投資方缺乏預(yù)料，結(jié)果項(xiàng)目開工后襲擊事件和軍事沖突不斷發(fā)生，導(dǎo)致項(xiàng)目實(shí)施非常困難；第四，投資企業(yè)聯(lián)合緬甸兩級(jí)政府對(duì)當(dāng)?shù)孛癖姷男麄鳌贤ú粔颍瑢?duì)當(dāng)?shù)孛癖姾侠硇枨蠛驮V求研究不夠，沒有有效及時(shí)兼顧各方利益需求，導(dǎo)致當(dāng)?shù)夭糠置癖姺磳?duì)項(xiàng)目建設(shè)的呼聲不能得到及時(shí)響應(yīng)、減弱和遏制，而是任其泛濫直至成為一股難以平抑的情緒潮流；第五，對(duì)極端環(huán)保主義和部分非政府組織（NGO）制造的輿論影響程度估計(jì)不足，應(yīng)對(duì)的不夠和不及時(shí)導(dǎo)致緬甸中央政府難以堅(jiān)持原主張；第六，對(duì)當(dāng)?shù)貧v史、文化、宗教的傳統(tǒng)及其影響研究不深、考慮不足，導(dǎo)致歷史文化沖突擴(kuò)大化成為熱點(diǎn)問題；第七，密松水電站建設(shè)方案對(duì)下游影響和國(guó)家安全考慮欠周到、論證研究不充分，導(dǎo)致各方面存在較多疑慮；第八，對(duì)國(guó)內(nèi)政府相關(guān)部門匯報(bào)溝通不夠，對(duì)項(xiàng)目所在國(guó)政治發(fā)展信息了解不全面，導(dǎo)致從企業(yè)到政府毫無準(zhǔn)備、無以應(yīng)對(duì)；從更深層次和國(guó)際宏觀視野來看，“密松事件”實(shí)際上是緬甸在遭受西方長(zhǎng)期制裁之后，亟待實(shí)現(xiàn)政治民主改革和經(jīng)濟(jì)對(duì)外開發(fā)的大背景下，代表緬族利益的中央政府與代表克欽族利益的克欽邦地方武裝，由緬甸政府借為電站修建交通設(shè)施派兵進(jìn)駐該地區(qū)以蠶食克欽邦民間武裝實(shí)際控制區(qū)的“國(guó)內(nèi)民族政治因素”、密松電站電量及利潤(rùn)在中央政府和地方組織之間分配不均的“利益因素”、密松項(xiàng)目前期推進(jìn)與軍政府溝通過程中存在未批先建等情況的“程序違規(guī)因素”、密松所在“兩江并流”地區(qū)的“特殊環(huán)境文化因素”和西方主導(dǎo)的媒體及西方資助的民間組織①以“民主”“環(huán)保”之名對(duì)廣大民眾進(jìn)行煽動(dòng)的“反華輿論導(dǎo)向因素”這五大因素共同導(dǎo)致的。另外，與此同時(shí)，其他國(guó)家如日本、韓國(guó)在緬一些煤電項(xiàng)目也曾因環(huán)保問題被叫停，②也從另一個(gè)角度證明“密松事件”僅是特殊時(shí)期、特殊區(qū)域、特殊條件下發(fā)生，但具有重要借鑒警示意義的“個(gè)案”。

對(duì)此我國(guó)政府也強(qiáng)調(diào)，處理“密松事件”的指導(dǎo)思想是要強(qiáng)調(diào)中緬戰(zhàn)略伙伴合作關(guān)系，處理問題要淡化政治色彩，并指出在緬甸開展工作企業(yè)要占有資源，不要輕易放棄來之不易的項(xiàng)目，同時(shí)也要根據(jù)緬甸局勢(shì)控制好工作節(jié)奏。

三、“密松事件”對(duì)中緬經(jīng)貿(mào)合作和緬甸社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的巨大影響

“密松事件”事件對(duì)緬甸國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展也產(chǎn)生了很大的消極影響，中國(guó)企業(yè)在緬甸能源領(lǐng)域投資的其他項(xiàng)目都普遍放慢了工作進(jìn)度。“密松事件”發(fā)生當(dāng)年緬甸（2010/2011財(cái)年）外國(guó)直接投資額達(dá)到近200億美元峰值，之后突然一改增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)連續(xù)下降，2012/2013財(cái)年該投資額僅為13.96億美元，③這直接表明“密松事件”重挫了中國(guó)企業(yè)乃至其他國(guó)家對(duì)緬電力能源領(lǐng)域投資信心，導(dǎo)致各國(guó)企業(yè)放緩了對(duì)緬相關(guān)項(xiàng)目的投資步伐。

從緬甸自身國(guó)情來看，吸引外國(guó)投資開展以水電為主的能源項(xiàng)目建設(shè)對(duì)其國(guó)內(nèi)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展有著重要意義。在仰光舉辦的2013緬甸能源投資峰會(huì)上，④緬甸水電官員稱，至2030年緬甸電力需求將增長(zhǎng)至2000萬千瓦，目前的發(fā)電能力僅約400萬千瓦。緬甸電源裝機(jī)中水電占了70%，受限于緬甸自身天然氣、煤炭能源儲(chǔ)量遠(yuǎn)不如水能資源豐富的現(xiàn)狀，有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)對(duì)緬甸社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展形勢(shì)的判斷，預(yù)測(cè)從2011年～2030年至少需新增12000MW左右水電裝機(jī)方能滿足國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展及人民生活需要。但由于水電建設(shè)面臨巨大的資金技術(shù)缺口和緊迫的需求，緬甸非常需要中國(guó)這樣既具備資金和技術(shù)優(yōu)勢(shì)、又具備政治互信的國(guó)家在其電力能源領(lǐng)域進(jìn)行投資，緬甸政府和社會(huì)對(duì)中國(guó)在緬進(jìn)行水電投資歷來也是大力支持，緬甸政府高層總統(tǒng)、副總統(tǒng)等在“密松事件”之后意識(shí)到事態(tài)的嚴(yán)重性、紛紛出面“降火”，對(duì)中國(guó)在緬能源投資做出明確支持的表態(tài)和相關(guān)承諾，后續(xù)的中緬油氣管道等重大項(xiàng)目也基本進(jìn)展順利。

綜合來看，結(jié)合之后吳登盛、昂山素季等緬甸政界高層人士涉華講話中以一貫的“親善”態(tài)度，從瑞麗江一級(jí)電站的較長(zhǎng)時(shí)期持續(xù)建設(shè)運(yùn)行、太平江水電站受克欽獨(dú)立軍干擾短期停運(yùn)之后恢復(fù)正常運(yùn)行，到中緬油氣管道投產(chǎn)正常運(yùn)行、萊比塘銅礦受干擾停工之后昂山素季率隊(duì)調(diào)查后重新復(fù)工等事件，再到⑤2014年6月底時(shí)任緬甸聯(lián)邦議會(huì)議長(zhǎng)吳瑞曼呼吁盡快落實(shí)克欽邦和撣邦北部的5個(gè)具備可行性的水電項(xiàng)目以滿足社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)電力的需求，基本可以得到以下結(jié)論：“密松事件”是一個(gè)在特殊背景情況下的特殊事件，不應(yīng)該將其看成為標(biāo)志著緬甸全面倒向西方、徹底疏遠(yuǎn)中國(guó)的外交發(fā)生扭轉(zhuǎn)性的根本變化的有預(yù)謀必然事件，中緬外交、經(jīng)貿(mào)關(guān)系總體上還是正常的。

四、總結(jié)與建議

“密松事件”是在緬甸近代從軍政府到憲政政府轉(zhuǎn)型過程中，社會(huì)政治經(jīng)濟(jì)改革、民主、民族和環(huán)保等意識(shí)逐步增強(qiáng)的特殊歷史時(shí)期下、國(guó)內(nèi)外多種勢(shì)力綜合角力的特殊事件。對(duì)此我們要保持理性、冷靜判斷，認(rèn)清這些別有用心的西方媒體的輿論攻勢(shì)，不能因僅僅一個(gè)“密松事件”就裹挾住我國(guó)在緬能源領(lǐng)域的投資步伐，更不能因此把緬甸這個(gè)具有重要戰(zhàn)略意義和發(fā)展?jié)摿Φ挠押绵弴?guó)推向西方世界，那樣我們將犯下重大的戰(zhàn)略性錯(cuò)誤。簡(jiǎn)單地、不顧事實(shí)地把密松事件歸結(jié)于“緬方全面西化”不僅不利于我國(guó)政府和相關(guān)企業(yè)認(rèn)真總結(jié)其中的經(jīng)驗(yàn)與教訓(xùn)、謀求制定更合理的對(duì)外經(jīng)貿(mào)外交和文化政策，也不利于在緬中國(guó)企業(yè)選擇科學(xué)、合理、有效、低風(fēng)險(xiǎn)的項(xiàng)目實(shí)施節(jié)奏和途徑、有效規(guī)避防范風(fēng)險(xiǎn)，更不利于推動(dòng)中緬兩國(guó)經(jīng)貿(mào)合作關(guān)系的健康發(fā)展。

回顧總結(jié)“密松事件”，存在新老審批程序過渡期、技術(shù)方案的科學(xué)合理性選擇、資源開發(fā)外送和當(dāng)?shù)鼐用裼秒娦枨箨P(guān)系處理、大型水電站開發(fā)與民族地方武裝的安全屏障消失、民族文化影響程度評(píng)價(jià)等多種問題。從緬甸國(guó)家和當(dāng)?shù)厝嗣竦母纠娼嵌瓤矗浣柚鈬?guó)資金和技術(shù)力量開展以水電為主的能源領(lǐng)域項(xiàng)目建設(shè)來改善國(guó)內(nèi)電力能源及相關(guān)基礎(chǔ)設(shè)施落后現(xiàn)狀的大趨勢(shì)不會(huì)改變，“密松事件”也不應(yīng)對(duì)我國(guó)對(duì)緬甸的能源投資戰(zhàn)略產(chǎn)生根本動(dòng)搖。但這一事件具有很強(qiáng)的借鑒意義，提醒我們今后在外國(guó)投資時(shí)要嚴(yán)格遵守項(xiàng)目所在國(guó)相關(guān)法律和辦事規(guī)則，關(guān)注與項(xiàng)目特殊性相關(guān)的技術(shù)方案的科學(xué)合理性，充分兼顧資源區(qū)居民的利益，對(duì)緬甸諸如克欽邦這種特殊地區(qū)的投資要格外謹(jǐn)慎，并對(duì)當(dāng)?shù)亍疤厥猸h(huán)境文化因素”更加關(guān)注，不能“貪大求快”。尤其像緬甸這種曾被長(zhǎng)期殖民統(tǒng)治過的發(fā)展中國(guó)家，在開放和崛起過程中，民眾和社會(huì)的民主獨(dú)立意識(shí)與民族自尊心逐漸增強(qiáng)，我們?cè)陂_展具體項(xiàng)目時(shí)，進(jìn)行技術(shù)方案和經(jīng)濟(jì)可行性評(píng)價(jià)之余，要特別注意研究并尊重當(dāng)?shù)仫L(fēng)俗文化、融入當(dāng)?shù)厣鐣?huì)、保持好開發(fā)節(jié)奏，在沒有履行完畢全部審批程序前絕不能提前啟動(dòng)建設(shè)階段的實(shí)質(zhì)性工作，有效規(guī)避風(fēng)險(xiǎn)；同時(shí)注意加強(qiáng)與兩國(guó)政府相關(guān)部門的聯(lián)絡(luò)，加強(qiáng)與當(dāng)?shù)氐胤矫癖姟⒅髁髅襟w和民間組織的交流溝通與宣傳力度，綜合考慮經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)文化和移民環(huán)保多項(xiàng)因素，做到“做好事、留好名”，充分發(fā)揮在外資競(jìng)爭(zhēng)中作為中國(guó)電力企業(yè)的影響力，有效控制海外投資中的各類風(fēng)險(xiǎn)。

注釋：①引自人民日?qǐng)?bào)2011年10月7日?qǐng)?bào)道，指出英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》網(wǎng)站曾披露了一份由美國(guó)駐緬臨時(shí)代辦拉瑞·丁格爾簽署的電報(bào)，表明美國(guó)駐緬甸大使館曾通過“小額資金”支持了反對(duì)修建密松電站的民間組織。

②引自駐緬甸使館經(jīng)商參處，《緬甸時(shí)報(bào)》2012年1月13日刊，緬甸電力二部部長(zhǎng)吳欽貌梭1月9日在仰光對(duì)媒體表示，考慮環(huán)境因素，經(jīng)過工業(yè)部、能源部、電力一部和電力二部研究，決定停建土瓦深水港400萬千瓦煤炭電廠項(xiàng)目，此外，原定仰光迪洛瓦深水港煤電項(xiàng)目也將改用天然氣發(fā)電。

③數(shù)據(jù)引自2013年3月22日在仰光舉行的緬甸投資峰會(huì)相關(guān)資料。

④引自駐緬甸使館經(jīng)商參處2013年9月16日消息，緬甸《聲音新聞》日?qǐng)?bào)刊。

⑤引自駐緬甸使館經(jīng)商參處2014年6月23日消息，5個(gè)項(xiàng)目指已完成環(huán)評(píng)報(bào)告的丹倫江滾弄水電項(xiàng)目、恩梅開江其培水電項(xiàng)目、邁立開江萊扎水電項(xiàng)目，和丹倫江瑙帕水電項(xiàng)目和其支流上的曼當(dāng)水電項(xiàng)目。

作者單位（為中國(guó)長(zhǎng)江三峽集團(tuán)公司）