以人為核心尋找新型城鎮化之魂

陳小瑋　徐敏

新型城鎮化從一個詞語到全國性試點，歷經數年。

西咸新區的優美小鎮不僅在空間上集聚了人口，促進了土地的集約利用，而且通過發展相關產業，較好地解決失地農民的就業問題，接軌城市的教育、醫療、養老等公共服務，促成就地城鎮化。

我國“十三五”規劃中確定的新型城鎮化的目標是：到2020年，常住人口城鎮化率達到60%、戶籍人口城鎮化率達到45%。

今年人大會議上，李克強總理的《政府工作報告》將新型城鎮化細化為：加快農業轉移人口市民化；建立健全“人地錢”掛鉤政策；推進城鎮保障性安居工程建設和房地產市場平穩健康發展；加強城市規劃建設管理。

中國社會科學院當代城鄉發展規劃院副院長張朝偉的解讀是：推進新型城鎮化，解決好“城、房、人”問題，推動棚改，容納更多進城農民工就近就業創業，擴大醫療、養老等公共服務的覆蓋面。借助提高城鎮化質量和城鄉一體化的雙輪驅動，把新型城鎮化建設推向更高層次。

新型城鎮化思路的形成

2015年，我國城鎮化率從1978年的17.9%提升到56.1%，城鎮常住人口達到7.7億人。“十二五”時期，我國城鎮化率年均提高1.23個百分點，每年城鎮人口增加2000萬。城鎮就業人員占全國就業總量的比重連續兩年超過50%。這意味著我國已經實現由農業社會向城市社會的標志性轉變。

改革開放后，有2億多農民工及其家屬進入了城市，但很難在教育、就業、養老等方面享受與城鎮居民相同的基本公共服務，無法真正在城市扎根。農民工進城始終脫不掉“農民”的身份，只是為城市貢獻了勞動力，喪失勞動能力后只有返鄉。大量農業轉移人口市民化進程滯后，名義城鎮化率與實際城鎮化率相差甚遠。

2013年3月17日，國務院總理李克強在答記者問時指出，我們強調的新型城鎮化，是以人為核心的城鎮化。現在大約有2.6億農民工，讓他們中有愿望的人逐步融入城市，是一個長期而復雜的過程，要有就業支撐，有服務保障。

同年12月12日至13日，中央城鎮化工作會議在北京舉行。會議要求，要以人為本，推進以人為核心的城鎮化，提高城鎮人口素質和居民生活質量，把促進有能力在城鎮穩定就業和生活的常住人口有序實現市民化作為首要任務。這是改革開放以來中央召開的第一次城鎮化工作會議。

十八大報告中提出要堅持走中國特色新型城鎮化道路，推動工業化和城鎮化良性互動、城鎮化和農業現代化相互協調，促進工業化、信息化、城鎮化、農業現代化同步發展。

在黨的十八屆三中全會上進一步細化為：“完善城鎮化健康發展體制機制，堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展。產業和城鎮融合發展，促進城鎮化和新農村建設協調推進。”

2014年，中共中央、國務院印發《國家新型城鎮化規劃（2014—2020年）》，圍繞城鎮化水平和質量穩步提升五大發展目標，提出了一系列具體政策措施。當年7月，國務院出臺《關于進一步推進戶籍制度改革的意見》，提出了有序推進農業轉移人口市民化，加快戶籍改革，實行不同規模城市差別化落戶政策的明確要求。

2016年2月，《中共中央國務院關于進一步加強城市規劃建設管理工作的若干意見》印發，該文件勾畫出了中國特色的城市發展“路線圖”。

四年內，如此密集的高規格的城鎮化專門會議，數次頒發總體性、政策性舉措，凸顯了城鎮化在經濟社會發展中的重要性：走什么樣的城鎮化道路，不僅直接關系到城鎮化質量水平和可持續發展，更關系到如何在新常態下推動中國經濟全面轉型升級。比較實質性的動作是，2015年有關部門先后兩次發布國家新型城鎮化綜合試點名單，這意味著新型城鎮化進入到實際操作階段。

貴州：探路山地城鎮化

2016年2月，住建部發布《關于公布第三批美麗宜居小鎮、美麗宜居村莊示范名單的通知》，舊州鎮成功入選，成為貴州省惟一的一個“美麗宜居小鎮”。

2月25日上午，在國家發改委舉行的新聞發布會上，貴州安順西秀區舊州鎮黨委書記劉可立，向60多家境內外新聞媒體分享舊州鎮打造特色小鎮的經驗。

舊州鎮是全國第一批建制鎮示范試點鎮，地處黔中腹地，建于1351年，集中國歷史文化名鎮、全國文明村鎮、全國美麗宜居小鎮和國家4A級生態文化旅游小鎮于一身。

2015年，舊州鎮接待游客總人數近40萬人次，實現旅游總收入2.53億元。旅游業成為這個傳統農業鄉鎮的有力支撐。圍繞“土司衙門、古民居、古街道、古驛道”修復修繕，培育出了一個國家級濕地公園、一個4A級國家生態文化旅游景區、兩個特色觀光農業示范區。同時，還建起了旅游慢道、旅游小火車、游客服務中心等旅游基礎設施，并形成以舊州、天龍、云峰為重點的大屯堡旅游圈。從而帶動了當地民俗客棧、特色農莊的迅速發展，不僅解決了農民就業，還拉動了經濟增長。

貴州是全國惟一一個沒有平原支撐的省份，山地特色城鎮化是其必然追求；貴州有49個少數民族，其中17個是世居的少數民族，在城鎮建設上突出民族地域色彩成為重點。

貴州西部的盤縣淤泥鄉，投入2500余萬元打造彝鄉風情街，重點培育了50多家生產彝族特色產品的小微企業，將彝族山歌、彝族服飾、彝族舞蹈等概念化的民族文化元素實體化和商品化。

“城鎮化建設不能什么都拆掉，要留一些文脈在里面，留一些老建筑在里面，尤其要保護民族、地域特色，‘老瓶添新酒才更有城市味道。”貴州省住建廳廳長張鵬說。

貴州小城鎮建設可以追溯到2012年。這一年國家發改委批復了全國第一個生態文明城市規劃―《貴陽建設全國生態文明示范城市規劃（2012-2020年）》。

2013年9月，第二屆貴州省小城鎮建設發展大會召開，將綠色小鎮確定為小城鎮建設發展的主題。

貴州省小城鎮發展的“十三五”目標是：到2020年，全省小城鎮新增城鎮人口120萬左右，建成60個左右城鎮人口3萬以上的小城鎮，建成40個左右財政總收入上億元的小城鎮，帶動新增城鎮就業人口70萬左右，進一步提升全省小城鎮的綠色發展能力、吸納就業能力、經濟產業實力，實現小城鎮生活、生態、生產全方位升級。

成都：從小鎮到小城的躍遷

2014年，成都新都區的新繁鎮，被列入全國僅有的（也是四川省惟一一個）兩個城市衛星鎮試點。

新繁鎮位于成都市區18公里衛星城圈內，距成都市外環路9.5公里。新繁鎮還是一座具有悠久歷史的省級歷史文化名鎮，素有“川西碧玉”之美譽。

2008年，新繁鎮被列為成都城鄉統籌實驗的重點鎮，借力建設家具園區和泡菜園區。找到了產業支撐，現在其目標定位為成都市生態工貿衛星城、新都區西部副中心城市功能區。

2014年9月18日，位于泡菜園區的長德新世貿農副產品（物流）批發中心正式運營，有427家商戶入住。長德批發中心是新繁泡菜食品加工產業園的核心項目。截至目前，泡菜園區已引進臺灣統實、臺灣羅莎、回頭客食品等19家企業，完成總投資15.2億元。

新繁家具產業園已入駐好迪等全國知名企業60余戶，2013年實現工業總產值140億元，解決勞動用工2.8萬人。

2013年，新繁鎮的城鎮居住人口達7.2萬人，比2004年增加2.58萬人，這得益于兩個園區提供的大量就業機會。

2020年，新繁鎮將城市建成區由現在的12.66平方公里擴大為16平方公里，建成區常住人口預計達15萬人。

成都有很多如同新繁一般快速崛起的城鎮。

成都龍泉驛區西河鎮的發展，得益于產業遷移。龍泉驛經開區大規模地引進汽車產業，成都逐漸成為國內重要的汽車生產基地，這一產業轉移使得過去一個傳統農業鎮，發展成以汽車商貿為主的產業體系。當地政府還圍繞汽車做文章，規劃打造高端汽車4S店聚集地，奧迪等4S店已經正式投運；同時，積極發展汽車文化產業城等項目，現在已形成了恒雨汽車文化創意產業城和中信昊園全球網絡創業產業項目。

金堂縣淮口鎮在2012年由成都市工業戰略后備區調整為戰略前沿區，園區規劃總面積100平方公里，目前已累計落戶項目82個，其中投產項目51個，節能環保產業項目57個，年工業總產值42億元，有效帶動就業近2萬人。

2007年6月，國務院批準成都市設立全國統籌城鄉綜合配套改革試驗區。一年后，成都即確定了包括新繁在內的14個重點鎮的發展路徑—培育主導產業，在增強經濟實力的同時，提高城鎮化水平。

2014年，住建部、國家發改委等7部委下發《住房城鄉建設部等部門關于公布全國重點鎮名單的通知》，全國3675個重點鎮中有26個是成都的，位居全國副省級城市的第一。

據《成都市新型城鎮化規劃（2015-2020年）》，成都將構建1個特大中心城（雙核）、8個衛星城、6個區域中心城、10個小城市以及68個特色鎮和2000余個農村新型社區的城鎮體系，全面構建“雙核共興、一城多市”網絡城市群。

西咸新區：優美小鎮在成長

2015年底，11個國家部委聯合印發了《關于公布第二批國家新型城鎮化綜合試點地區名單的通知》，西咸新區成功獲批國家新型城鎮化綜合試點地區。這是對成立近六年的西咸新區的一種肯定與鼓勵。

2011年5月，西咸新區管委會組建。一個月后，陜西省出臺《西咸新區總體規劃》，包括空港、涇河、秦漢、灃東、灃西五個新城組團，面積882平方公里，地跨西安、咸陽兩市，覆蓋7個縣區23個鄉鎮和街道辦事處，基本囊括了兩市之間大部分尚待城鎮化的空間。建設體制由原來的“省市共建，以市為主”，變為“省市共建，以省為主”。

西咸新區按照“核心板塊支撐、快捷交通連接、優美小鎮點綴、都市農業襯托”的格局，構建由特大城市—中等組團城市—優美小鎮—村落組成的點狀布局的市鎮體系。將境內大遺址保護區和渭河、涇河、灃河作為城市的生態景觀廊道，實現組團間綠地分隔，市鎮各有明確的邊界；市鎮周邊有法定的永久農田，發展復合型都市農業，使其成為城市的生態功能區，以形成“開敞田園、緊湊城市”的“大開大合”空間布局，同時實現“節約用地、承載人口”兩個目標。

西咸新區既是“生態田園新城”，又是“統籌科技資源的新興產業集聚區”。每個新城主城的開發建設面積限定為30-50平方公里不等；產業定位上各具特色，又能相互補充，具體為建設灃東科技統籌示范園區、空港臨空產業園區、灃西信息產業園區、秦漢文化旅游產業園區、涇河物流產業園區等十大產業園區。

優美小鎮是西咸新區新型城鎮化建設的一個創意。按其類型大致可分為農民自主改造的民俗產業小鎮、政府主導的安置型宜居小鎮、城市工商資本為主的特色風情小鎮、校企共建型智慧學鎮四類。

秦漢新城劉家溝村，現在成為秦漢新城優美小鎮建設重點項目，目前項目已建成生態園1座，窯洞農家樂、窯洞賓館50余家，特色小吃近40家，還有茶館、游樂場等游樂設施，已對外開放近兩年，形成了以窯洞文化展示、生態餐廳、農家樂經營等為主的民俗文化村，月接待游客3萬人次，輻射帶動了一條上萬人的旅游服務產業鏈。

空港花園小鎮，將安置4個拆遷村的村民，目前，已入住了2個村。村民不僅有住房補償，一次性現金補償外，每個家庭還分有一定面積的門面房，交由村集體經營賺取“股金”。

為解決失地農民的就業，為村民進行技能培訓，使他們有機會到附近的商務服務中心、機場和空港酒店就業。

空港新城將這套保障制度總結為“現金+租金+股金+薪金+保障金”的“五金”制度。

去年，真人秀“跑男”來西安的第一站，就是到張裕瑞那城堡酒莊。因酒莊而成就的小鎮，即為城市工商業資本投資建設的一個范本，直接和間接帶動了上千人就業。

有一種小鎮則主要裝載高校和科研機構，孵化高新產業，例如在灃西新城，西安交大和西咸新區共建“智慧學鎮”，讓高校科研成果走出實驗室，變成生產力。

2014年的1月，國務院批復同意設立陜西西咸新區。

西咸新區黨工委書記、管委會常務副主任王軍認為，這是國家深入推進西部大開發、擴大向西開放、建設絲綢之路經濟帶、推進新型城鎮化的重大戰略舉措，也是國家賦予陜西的重大戰略任務，更是陜西發展的重大戰略機遇。

2015年6月，西咸新區出臺《西咸新區優美小鎮三大片區規劃（2015-2020年）》，計劃五年內建設35個優美小鎮，以實現“核心板塊支撐、快捷交通連接、都市農業襯托、優美小鎮點綴”的現代田園城市總體目標。

按《規劃》新區在2020年之前，將建成優美小鎮35個，其中包括安置型宜居小鎮6個，智慧學鎮2個，特色風情小鎮16個，民俗風情小鎮11個。目前，西咸新區已建成涇河新城崇文小鎮、茯茶小鎮，空港新城花園小鎮、秦漢新城酒莊小鎮、劉家溝民俗小鎮、空港新城大石頭民俗文化村等6個優美小鎮；涇河新城花李小鎮，灃西新城智慧學鎮、絲路風情小鎮、秦漢新城周禮小鎮、空港新城太平小鎮、美術小鎮、灃東新城灃濱小鎮、四周小鎮等8個優美小鎮已完成規劃設計。

優美小鎮不僅在空間上集聚了人口，促進了土地的集約利用，而且通過發展相關產業，較好地解決失地農民的就業問題，接軌城市的教育、醫療、養老等公共服務，促成就地城鎮化。

城鎮化的過程中，并不意味著城市一定會吃掉農村，也不意味著一定要大拆大建。西咸新區通過對原有村鎮的基礎設施配套提升、公共環境整治、工商資本注入等，使農村公共服務基本達到城市水平，且不破壞原有社會結構，盡量保留原有鄉村風貌和鄉村記憶，詮釋了“看得見山、望得見水、記得住鄉愁”的理念。

重慶：PPP項目風生水起

在新型城鎮化背景下，基礎設施依然存在較為迫切的、進一步換代升級的需求。但錢從哪里來？

PPP項目（即公共部門與私人企業在基礎設施及公共服務領域，以某個項目為基礎而形成的合作模式）成為解決資金來源的一個嘗試性渠道，也是十八屆三中全會文件里設定的改革之一。

“各地出了很多文件，到目前為止，全國真正實施PPP項目只有5000億元，重慶干了2600億元。”重慶市委副書記、市長黃奇帆，去年在重慶召開的亞布力中國企業家論壇夏季高峰會自豪地向與會嘉賓介紹。

重慶最早的一個PPP項目，是十四年前的一個垃圾焚燒項目，這也是全國第一個垃圾焚燒項目。

2002年，三峰環境集團在重慶北碚，采取PPP項目中的BOT（即企業負責投資建設，擁有一定期限的特許經營權，到期后無償移交給政府）的方式，投建同興垃圾焚燒發電廠，該廠日處理生活垃圾1200噸。

緊接著，三峰在重慶巴南投資了豐盛垃圾焚燒發電廠，每天處理生活垃圾2400噸。目前，這兩個垃圾焚燒發電廠可處理主城區日產生活垃圾的65%。

2015年11月，重慶市第三垃圾焚燒發電廠在江津區西湖鎮開工建設，兩期建設規模共計為日處理垃圾4500噸，分別于2017年、2019年建成。這個占地面積約400余畝的發電廠，是亞洲最大的垃圾焚燒發電廠。發電量接近135萬度，可滿足25萬戶到30萬戶家庭用電。該廠建成投運后，重慶主城的垃圾都可用來發電。

第三垃圾發電廠投資約20億元，如不是采取PPP項目，意味政府要一次性投資20億；采取PPP后，變為政府分期購買企業服務。這大大減輕了政府的當期財政壓力。

近年來，重慶市在高速公路、供水、垃圾處理等方面穩步展開PPP試點，取得了不錯效果。

2014年，重慶市出臺了《重慶市PPP投融資模式改革實施方案》，隨后，簽下1300億元的合作項目。一年后，13個試點項目中已有9個項目開工建設，其余項目正在優化方案，很快也將開工建設。

2015年，重慶又推出1300億元的“PPP大餐”，項目涉及高速公路、軌道交通、鐵路、公共設施、港口物流、土地整治以及社會停車場、醫院、保障房等，既有重慶市屬項目，也有一批區政府所屬項目。

重慶市政府規劃到2020年要搞的基礎設施總量是18000億元，除了政府財力之外，有8000億元將通過市場采用PPP融資，六年時間每年1300億元。

PPP項目的過程要公開，有盈利、無暴利，政府和投資方要利益共享，風險共擔。這一原則為重慶吸引來更多的PPP項目，也為全國的城鎮化建設提供了可資借鑒的融資方式和經驗。