中國扶貧三十年演進史

譚暢　柯言

自1986年起，三十年間，中國的反貧困戰役一直在“攻堅”，政策幾經調整：從“救濟式扶貧”到“開發式扶貧”；從“區域性扶貧”到瞄準貧困縣、“整村推進”，再到“扶貧入戶”……現在，扶貧的最新關鍵詞是——“精準”。

“實現貧困人口如期脫貧，貧困縣全部摘帽，必須實施精準扶貧精準脫貧基本方略，改革現行扶貧思路和方式，變大水漫灌為精準滴灌。”國務院扶貧開發領導小組辦公室主任劉永富說。

到2020年，所有貧困縣摘帽。按照現行標準，中國還有592個國家級貧困縣（不含14個集中連片特困地區），至少7000萬農村貧困人口。

在2015年11月末召開的中央扶貧開發工作會議上，中西部22個省區立下了扶貧“軍令狀”。中辦國辦新印發的考核辦法稱，如果扶貧出了問題，省級黨政負責人將被約談甚至問責。

1986-1993；承認貧困，定義貧困

1986年，國務院貧困地區經濟開發領導小組（以下簡稱“領導小組”）成立，中國式扶貧——“有組織、有計劃、大規模的農村扶貧開發活動”拉開序幕。

當年5月14日，時任國務院副總理田紀云主持了第一次領導小組全體會議。根據會議紀要，當時全國農村人均年純收入在200元以下的約有1.02億人，占農村總人口的12.2%，“部分農民的溫飽問題尚未完全解決”。

會議認為，此前多年“平均分散使用力量，一般化的領導方式”，是貧困地區發展緩慢的重要原因。兩個月后的第二次領導小組全體會議宣布了國務院的決定：在原來用于扶持貧困地區資金數量不變的基礎上，新增加十億元專項貼息貸款。

在設立專門機構之前，1984年，中央劃定了18個需要重點扶持的貧困地帶，國務院頒布《關于幫助貧困地區盡快改變面貌的通知》。此前，中央雖有性質類似扶貧開發的以工代賑計劃和“三西”農業專項建設項目，但政策文件中卻罕見“貧困”二字。

1986年，依據農村人均年收入和縣級單位的財政狀況，國定貧困縣標準第一次劃出：1985年人均純收入低于150元的縣和年人均純收入低于200元的少數民族自治縣，對民主革命時期做出過重大貢獻的老區縣放寬到300元。

這一階段，甄別貧困戶沒有統一的收入標準，只憑直觀印象：“食不果腹，衣不遮體，房不蔽風雨”，簡稱“三不戶”。

1993年，領導小組更名為“國務院扶貧開發領導小組”，其設在農牧漁業部（現農業部）的辦公室亦更名為“國務院扶貧開發領導小組辦公室”（以下簡稱“國務院扶貧辦”）。同年，農村個人和家庭依靠收入不能維持其基本生存需要的絕對貧困人口減少到8000萬人。

1994-2000，形勢嚴峻，投入劇增

“扶貧一直有長期規劃，但到了1993年左右，中央發現如果不采取特殊行動，20世紀末解決農村溫飽問題的任務可能完不成了。”國務院扶貧開發領導小組專家咨詢委員會（以下簡稱“專委會”）成員、中國社會科學院貧困問題研究中心副主任吳國寶說。

1994年，著名的《國家八七扶貧攻堅計劃》出臺，開篇第一句出白1992年鄧小平南巡時的論斷：“社會主義要消滅貧窮。”

“八七”的含義是：在20世紀的最后7年，集中力量基本解決全國農村8000萬貧困人口的溫飽問題。

根據“四進七出”標準（凡是1992年年人均純收入低于400元的縣全部納入國家貧困縣扶持范圍，凡是高于700元的原國定貧困縣一律退出），列入“八七扶貧攻堅計劃”的國家重點扶持的貧困縣共有592個，占全國縣級單位的27%，云南、陜西、貴州、四川、甘肅省的貧困縣均在40個以上。

“八七扶貧攻堅計劃”前期，吳國寶曾在一個有國務院扶貧辦官員參加的會議上談及當時的突出問題：中央要減貧，地方政府并非不愿配合，但自身財政狀況堪憂。

1996年，第一次高規格的中央扶貧開發工作會議在北京召開，時任中共中央總書記江澤民重申：“今后五年扶貧任務不管多么艱巨，時間多么緊迫，也要下決心打贏這場攻堅戰，啃下這塊硬骨頭，到本世紀末基本解決貧困人口溫飽問題的目標絕不能動搖。”

吳國寶認為，1996年是中國扶貧政策的一個關鍵節點：“我們現在看到的很多扶貧政策都是1996年以后出臺的，比如鼓勵企業、社會組織參與扶貧。”

持續十年的實際扶貧資金下降的局面也得以扭轉。“八七扶貧攻堅計劃”實施的七年間，中央政府累計投入扶貧資金1240億元，相當于年度財政支出的5%～7%。

“隨著國家投入資金越來越多，地方在扶貧工作上把眼睛向上，向國家討要的力度也越來越大。”李克軍曾在某國家級貧困縣當縣委書記，2016年1月21日，他向記者回憶，“八七扶貧攻堅計劃”強調的“開發式扶貧”，基層官員主要理解為爭取國家資金項目，“很多優惠政策只投向國家級貧困縣，我們叫進了‘國家隊。”

1993至2000年，中國農村貧困人口從8000萬下降到3200萬，年均下降速度比改革開放以來的平均減貧速度高3.6個百分點。專委會成員、中國人民大學農業與農村發展學院教授汪三貴主持的一項研究顯示，在此期間國定貧困縣的糧食、農業生產以及農戶純收入增長高于全國平均水平，但扶貧投資對貧困人口的數量沒有表現出比較強的影響，說明家庭收入增長中較大的份額可能被“國家隊”的非貧困居民分享。

2001-2010，整村推進，十年評估

“國家隊”的名單在新世紀頭十年遭遇了一次調整，總數仍保持在592個。不同于1994年，此番“競爭”異常激烈。

地方爭奪貧困縣的同時，中央扶貧政策把目標降低到村級，實施“整村推進”。2001年在全國確定了14.8萬個貧困村。這一調整源于許多學者的研究建議，專委會成員、中國農業大學人文與發展學院原院長李小云是其中一位。

李小云從上個世紀90年代起研究扶貧，當時他重點關注三個問題：誰是窮人？窮人需要什么？對于未能在經濟發展中受益的人，如何通過扶貧措施使其受益？他認為，瞄準村級才能瞄準窮人，令他們真正受益。

2007年，農村最低生活保障制度建立。國務院相關通知稱，仍有部分貧困人口尚未解決溫飽問題，需要政府給予必要的救助，以保障其基本生活。

吳國寶告訴記者，2004年初，他和時任亞洲開發銀行駐中國代表處首席經濟學家湯敏在一次亞行會議上就提出了類似動議，“那次會議發改委、財政部、民政部、扶貧辦等關鍵部委的司局長都在，除了財政部有些擔憂資金問題，其他部委都認為這是非常合理的建議。”

同在2007年，王小魯、李實、汪三貴等學者撰寫的《中國發展報告2007：在發展中消除貧困》引起了國務院扶貧辦的重視。

“當時在政策層面，更多是就貧困談貧困，沒有從更廣義的角度看到貧困問題。那份報告提出了一些新的扶貧理念，比如不僅要看到絕對貧困，還要看到相對貧困（與社會平均水平相比，收入水平少到一定程度時維持的社會生活狀況）；除了收入貧困，也要看到教育、衛生、生活水平等多維貧困。”專委會成員、北京師范大學中國收入分配研究院執行院長李實告訴記者。

國務院扶貧辦官員找到李實，委托他對《中國農村扶貧開發綱要（2001-2010）》的實施情況進行總結評估。李實作為課題組組長，邀請了十多位扶貧領域的專家共同評估。“他們（國務院扶貧辦）沒有提任何要求，我們基本是從學者的角度，對十年的政策實施進行了實事求是的系統評價。”

這是中國扶貧歷史上，第一次由官方委托第三方對階段性扶貧工作進行總體評價。報告在肯定扶貧成果的同時提出了不少問題，例如扶貧標準過低、城鄉收入差距不斷擴大制約扶貧效果、貧困戶在扶貧資金分配中沒有受到優待等。

“當時雖然沒有‘精準扶貧的概念，但是思路已經明確提了出來：一定要把區域發展和個人幫扶結合起來，使得扶貧效果有效集中在貧困人口身上。以往貧困地區在發展過程中可能非貧困人口受益更多，這種情況下怎么更集中地幫扶貧困人口，這是當時的重點。”李實說。

十八大后；精準扶貧的條件成熟了

進入新世紀第二個十年，《中國農村扶貧開發綱要（2011-2020年）》提出，到2020年要穩定實現扶貧對象不愁吃、不愁穿，保障其義務教育、基本醫療和住房。

2011年中央扶貧開發工作會議宣布，將農民人均純收入2300元作為新的國家扶貧標準，這一標準比2009年提高了92%，對應的扶貧對象規模到2011年底約為1.28億人。

十八大以后，“精準扶貧”成為一切扶貧工作的中心。李實認為，精準扶貧戰略有一個歷史的演進過程，在貧困問題比較普遍時，扶貧瞄準個人要花費大量人財物，因此只能采取開發式區域性扶貧。經過三十年，大部分貧困問題得以解決，只剩下幾千萬最難脫貧的人口，精準扶貧的條件成熟了。

最難脫貧的人口還剩多少，目前存在兩個數據：7000多萬和8900多萬。據汪三貴介紹，7000萬是國家統計局將7000多個樣本村的抽樣調查結果反推至全國農村人口，估計出的處于貧困狀況的人數；8900萬則是2013至2014年全國建檔立卡識別出的貧困人口。

“收入調查和消費調查是技術性很強的工作，地方真正做精準識別時沒有這樣的基礎，主要靠民主評議。國家統計局完全按經濟指標估計的人口，和基層按照民主評議估計的人口，中間對得上來的只有一半左右。”汪三貴說。

李小云告訴記者：“精準扶貧，第一步就是明確誰是窮人。你到村里問收入，比較難弄清楚，但下面開會，誰是最窮的，一下就能識別出來。”

這項工作，貴州畢節市大方縣從2014年底開始啟動，前后做了大半年。據大方縣扶貧辦主任胡珺介紹，鄉鎮各小組通過“民主評困”會議評選貧困對象，在村里張榜公示，無異議后在鄉鎮匯總，進行二次公示，再申報到縣里。“目前我們縣的貧困名單是54664戶，18.16萬人。省里要求我們再‘回頭看，防止有錯漏的對象。”

2020年，7000萬人口脫貧

脫貧攻堅成為了“十三五”期間的頭等大事和第一民生工程，壓力層層向下傳遞。2015年中央扶貧開發工作會議期間，中西部22個省份黨政主要負責人向中央簽署脫貧攻堅責任書，立下“軍令狀”。

2015年12月15日的新聞發布會上，國務院扶貧辦政策法規司司長蘇國霞表示，這次政策的“含金量”比較高：“從財政投入說，文件（指《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》）要求各級的財政投入要和中央打贏脫貧攻堅戰的決心相匹配。據我們現在初步了解到的，2016年中央和省級的財政扶貧投入都會有大幅度的增加……國家真的拿出了真金白銀來支持打贏脫貧攻堅戰，兵馬未動，糧草先行。”

除財政投入外，金融資金也將成為助力扶貧的一大亮點。根據中央扶貧開發工作會議透露的消息，我國將設立扶貧再貸款并實行比支農再貸款更優惠的利率，通過稅收優惠、貼息支持、財政獎補及過橋貸款、融資擔保、風險補償等機制，鼓勵金

融機構創新金融扶貧產品和服務，引導資會、土地、人才、技術、管理等各種要素向貧困地區聚集。

“‘十三五期間我國將對1000萬左右貧困人口開展易地搬遷，這需要大量資金，僅靠財政支持很難完成。”汪三貴介紹，必須創新金融扶貧產品予以支持。

那么到2020年，7000萬人口脫貧后，中國就沒有貧困了嗎？汪三貴的答案是：并非如此。

“貧困是相對的。到2020年以后，也許我們又會提高貧困標準，在新的標準下解決貧困問題。那又是新一輪扶貧了。”

（資料來源：《南方周末》、新華網）