行政給付與學術自由的權利保障

胡甲剛

摘 要：學術自由的權利保障不僅需要消極意義上的不干預和不侵犯，而且需要行政機關履行積極促進義務。行政機關的給付義務是伴隨著“行政國家”的到來而產生的，亦與學術活動的發展特點及學術自由的價值彰顯密切相關。行政機關對學術自由權利履行的給付義務，主要有積極發展學術活動的公共設施或組織機構，包括大學、研究機構、圖書館等，以及為學術活動提供資金資助、物質幫助和其他服務。

關鍵詞：基本權利；學術自由；行政機關；行政給付

行政機關是基本權利、國家義務最主要的承擔者，對基本權利的促進和實現發揮著舉足輕重的作用。就學術自由權利而言，行政機關最核心的職能就是履行學術自由的積極促進義務，即通過行政給付為學術自由權利的實現提供經費支持、物質幫助、公共設施或其他服務。關于行政機關對學術自由所擔負的給付義務，德國聯邦法院曾在1973年對雷登—薩克森（Neider-Sachsen）邦臨時大學法違憲之判決中明確指出：“國家必須透過人事上、財政上與組織上之措施，來促進并資助對自由的學術之照顧以及其之傳于后代……在以公的措施建立與維護的學術活動領域，亦即給付行政之領域中，國家必須以適當之組織上措施來關切。”[1]自由權利行政給付義務，行政機關不得侵犯或干預學術活動及學術內部事務，“給予而不干預”“參與而不控制”是行政機關履行給付義務的行為準則。

行政給付對學術自由權利保障的重大意義

1.“夜警國家”時期，防范國家權力干預是首要

國家行政機關對基本權利所承擔的給付義務，是伴隨著經濟與社會發展的新變化和國家職能的不斷拓展、逐步產生的。在“夜警國家”時期，奉行“管得最少的政府就是最好的政府”的理念，國家行政機關的行為主要表現為秩序行政，即排除有關危險，以保障公共安全和公共秩序。“在精神活動的領域，亦形成排除國家干涉之思想、表現的自由市場，任何人皆被認為得積極參與此處中的競爭，自由地開展其人格。”[2]對學術自由而言，這一時期所強調的是其消極防御性功能，國家行政機關的主要職能是為學術活動提供一個安定的社會秩序，并不負擔積極促進義務。在這一時期，一方面，國家行政機關的“無為而治”對學術自由是非常必要的，也與此時學術活動的特征相符合。之所以強調排除國家對學術自由的干預，是因為以行政權力為核心的國家權力曾給自由的學術活動帶來了太多深重的災難，造成了觸目驚心的人間悲劇，留下了難以消磨的慘痛記憶。另一方面，此時的學術活動還僅限于少數有閑階層個人的閑情逸致和興趣愛好，尚未成為一種普遍的社會性活動，而且學術的發展程度比較低，學術活動對物質、設備和與他人的合作等依賴程度不高，主要是發揮個人思維力的自主性探究。因此，對從事學術活動的人來說，排除危險、防范干預是首要的，他們所關注的是如何讓國家權力離自己更遠，讓自己有更廣闊的空間進行自由探索，而并非奢望國家提供物質和其他方面的給付。

2.“社會國家”時期，保障學術自由權利是關鍵

隨著19世紀中葉以來，經濟與社會發展的變化，國家職能不斷擴張，“夜警國家”被“福利國家”“社會國家”理念所取代，國家從僅僅維持公共安全職能擴展到干預經濟生活、提供社會服務、促進文化進步和健全社會保障等諸多職能。這些擴展的國家職能最終絕大多數由行政機關來承擔，在這種意義上，人們將行政權力急劇擴張和膨脹的當代國家稱為“行政國家”。在新的時代條件下，基本權利的實現不僅要求國家不干預，同時也愈來愈依賴于國家機關履行給付義務，尤其是行政機關的給付最為關鍵。就學術自由權利而言，隨著學術活動專業化、組織化和精密化時代的到來，“小作坊”式的個人探究模式已越來越不適應學術發展的需要，重大學術成果的產生往往依賴巨大的經費投入、先進的儀器設備和學術團隊的緊密協作。因此，僅僅止于國家不干預和“排除危險”是不能真正實現學術自由和學術發展的。“科學家從事業余研究的時代已經成為歷史，現代的科學家已經是職業的，在維持生計的條件下，他們還需要科研經費以便進行研究。毫無疑問，現代科學，尤其是自然科學，是一項耗資巨大的事業。”[3]學術自由不僅具有人本價值，而且具有文化價值和政治價值，學術自由的保障與實現對于國家科技發展，乃至國計民生都具有重要的意義。

在國際競爭越來越取決于科技創新力的當代社會，各國都將發展教育和學術事業作為政府的一項重要工作。不管是基于學術自由的受益權功能，還是經濟與社會發展的功利主義，都要求國家積極履行學術促進義務。對行政機關而言，主要是通過對社會經濟資源的再分配以促進學術事業的發展。例如：臺灣學者周志宏指出，“在現代社會中，研究的自由，特別是基礎科學研究的領域，都仰賴高額的預算或經費的支持，如果沒有國家財政上的補助，是不可能成功的。由此，研究自由之保障，僅止于排除國家不當的干預是不夠的，還要積極地課予國家獎勵與補助的義務，才能真正實現研究的自由。所以，在此種意義上，研究自由也具有‘社會權的性質，須依賴國家給予的給付。因而，國家也負有積極獎勵與補助學術研究（科學技術之發明）的義務，即‘科技促進義務。”[4]不過，國家（主要是行政機關）履行學術自由給付義務的出發點和最終目的是保障學術自由權利，促進學術進步，實現經濟與社會發展，決不能因為為學術活動提供了物質、經費或其他方面的服務，行政機關就企圖干預學術活動過程，影響學術結果的真實性和科學性，做出侵害學術自由的行為。

在實質法治國中，不僅要求國家行為要有法律依據，即所謂的“法無規定即禁止”，而且強調所依據的法律必須具有正義性，符合憲法精神與基本權利保障原則。“國家資金的分配既是為了確保實現特定的社會、經濟和文化政治的目標，又必須具體規定其分配、賦予公民相應主觀權利的、具有約束力和可預測性的法律予以確定。在社會法治國家，自由不僅來自國家，存在于國家之中，而且需要通過國家來實現。拒絕提供國家給付給公民造成的侵害可能并不亞于對財產和自由的侵害。”[5]行政機關在履行學術自由權利的給付義務時：一方面，必須依法行政，遵循行政法定原則；另一方面，對于法律未明確而由行政機關裁量的事項，也必須遵循行政均衡和行政正當的原則，并考量憲法精神和基本權利保障原則，使行政機關的給付行為不僅合法，而且合乎社會正義。

行政給付促進學術自由權利實現的內容與方式

1.核心內容

行政機關對學術自由權利履行的給付義務的核心內容包括兩方面：一是提供公共設施或組織機構，包括大學、研究機構、圖書館等，為學術研究人員提供安身之所、職業保障和開展學術研究的基礎性條件等；二是為學術研究活動提供資金資助和物質幫助及其他服務，使學術研究工作能夠順利進行。

隨著科學技術的發展與分化，學術研究日益成為一種專業化和職業化的活動，需要相應的組織機構或公共設施為從事學術活動的科研人員提供基本生活、工作、學術交流與研討等方面的保障。這些組織機構或公共設施主要有大學、研究機構和圖書館等。大學是知識分子的社區，是學術研究的重要基地。從19世紀德國柏林大學創辦開始，教學與科研相結合就逐漸成為現代大學的顯著特征。大學之所以能夠成為學術重地，與大學獨特的環境和制度背景有著密不可分的關系。大學的獨特之處表現在：“一是大學提供了一個環境，在這里共同從事不受約束的知識追求的人可以相互交流，并在不斷的交流中磨礪自己的思想；二是大學定期支付教授報酬，盡管大大低于一些非學術職業的報酬，但能保證他享受中產階級的生活方式；三是大學向高級學院人提供任教期間的權利保證……學院人得到了制度上的保證，免受捉摸不定的市場的影響，從而可以在不受經濟壓力干擾的情況下全身心地投入工作；四是大學把大學教師的時間分配制度化，使他們能夠把大部分工作時間用于獨立思考和自主的研究；五是大學承認其成員的學術自由，這是最重要的一點。”[6]同時，“學術自由的傳統也給大學增添了抵制這種壓力的力量。因此，對于學術界的人而言，這一傳統維護了學術實驗的寶貴空間，即為學術實驗提供了一定的安全保障。事實上，這種自由進一步的延伸，就是允許具有非同尋常創造性的人享有非同尋常創造性的生活。的確，學術自由意味著松散的結構和最低程度的干涉。在學術努力的方向上，或者甚至是在所要進行學術活動的場所中，不僅沒有時間的限制，而且只有很少的關于努力方向或學術工作場所的規定。”[7]正因為如此，大學在開展學術研究方面有著無與倫比的優勢，作為學術研究的主力軍，當今世界各國無不重視大學的建設與發展。為了促進學術事業的發展，各國政府還創建了形形色色的研究機構及科學研究管理與服務機構。此外，各國政府都非常重視學術協會和群眾性文化生活設施（如圖書館、檔案館、博物館等）建設，這些學術機構、學術組織和公共設施等都為公民行使學術自由權利、從事學術研究活動提供了組織保障和便利條件。

2.主要方式

學術研究是一項非常昂貴的事業，在現代社會，如果沒有大量的經費作支撐，就很難產出高水平的研究成果。基于學術研究對科學技術與經濟社會發展的巨大推動作用，世界各國政府用于科學研究與技術開發的經費持續增長，至今多數發達國家的研究與開發經費占GDP的比例都在2%以上，有的國家甚至接近4%。其中，政府的科技投入占了相當大的比重，并保持不斷攀升的態勢。例如：2015年，美國僅聯邦政府預算中，研發經費就達1，354億美元。美國聯邦政府的研究與發展經費，主要由國防部、國家航天航空局、能源部、衛生局與福利部和國家科學基金會掌管并負責分配和管理。“聯邦政府分配科研資金，始終顯示出兩個特點，多機構資助和實地引進的競爭性科研補助。”[8]研究項目的設立和研究經費的獲得，通常采用申請制或公開招標的方式，在獲得經費資助后還需簽訂合同，以對科學研究過程中經費使用情況及預期成果等作出約定。大學在申請和獲得聯邦科研資助上占據優勢地位，很多科研經費最終都流向大學。各國政府除了不斷增加研究與開發經費外，還加大了對高等教育和文化發展等方面的經費支持力度。通過政府提供的經費支持，不僅公民的學術自由權利得到實質意義上的保障，而且也促進了科技進步和經濟社會發展。

需要特別指出的是，盡管國家行政機關負有學術促進義務，需要為公民學術自由權利的實現提供組織機構、公共設施、經費或其他服務；但是，行政機關履行學術促進義務的能力是受國家資源、財政狀況和其他社會因素所制約的。同時，行政機關肩負著統籌國家資源分配與利用的職責，除非在政府預算中有明確的分配項目、標準和數額，行政機關對國家資源分配與投入的方向和數額擁有裁量權，即使對科技、教育和文化事業的投入發生波動，也不能視為對學術自由的侵害或違反對學術自由的保障義務。個人或組織對國家行政機關并無具體的給付請求權（原始的給付請求權），充其量僅有參與享有國家給付的權利（衍生的請求權）。

改革開放三十多年來，我國教育、科技與文化事業獲得了前所未有的發展，各級政府為公民自由地從事學術研究和開展教育教學工作提供了越來越多的機構、設施保障和經費支持，我國研發經費總量僅次于美國，位居世界第二，學術創新力和活躍度大幅提升，學術自由的權利保障體系越來越完善。在我國全面實施創新驅動戰略和全面建設小康社會的新階段，我國政府應進一步加強對學術自由的行政給付，繼續加大對教育、科技和文化事業的投入力度，采取更優惠的政策和更有力的措施促進教育、科技和文化事業的發展。通過建設與發展來改善學術研究和教學的環境和條件，使更多的公民有機會、有能力、有條件參與學術研究、教學及相關工作，使學術自由的權利保障更加完備。特別需要說明的是，保障學術自由是一項國家義務，政府決不能以提供學術資源為條件來限制或干預公民的學術自由。“如欲學術有生氣，必予學術以自由”，限制或干預學術自由不僅是對學術事業的發展有百害而無一利，而且是一項影響惡劣的違憲行為。

本文系教育部人文社會科學研究規劃青年基金項目“學術自由權利及其憲法保障研究”（批準號：14YJC820020）階段性研究成果之一

參考文獻：

[1]周志宏. 學術自由之過去、現在與未來[A]. 李鴻禧. 臺灣憲法之縱剖橫切[C]. 臺北：臺灣元照出版有限公司，2002：228.

[2][日]阿部昭哉.憲法—總論篇、統治機構篇（上冊）[M]. 周宗憲，譯. 北京：中國政法大學出版社，2006：61.

[3][德]Hans-Heinrich Trute. 科學技術基金法的立法背景和環境條件分析[A]. 陳佳洱主編. 中德科學技術基金立法雙邊研討會論文集[C]. 北京：中國林業出版社，1997：87.

[4]周志宏. 學術自由與高等教育法制[M]. 臺北：臺灣高等教育文化事業有限公司，2002：17.

[5][德]哈特穆特·毛雷爾. 行政法學總論[M]. 高家偉，譯. 北京：法律出版社，2000：113.

[6][美]劉易斯·科塞. 理念人[M]. 郭方等，譯. 北京：中央編譯出版社，2001：308.

[7][美]唐納德·肯尼迪. 學術責任[M]. 閻鳳橋等，譯. 北京：新華出版社，2002：3-4.

[8][美]伯頓·克拉克. 研究生教育的科學研究基礎[M]. 王承緒，譯. 杭州：浙江教育出版社，2001：272.

（作者單位：武漢大學發展研究院）

[責任編輯：卜 珺]