決勝全面小康“十三五”改革攻堅

趙福帥

中國決勝全面建成小康社會的路線圖正式上路。

3月16日，十二屆全國人大四次會議審議通過了《中華人民共和國國民經濟和社會發展第十三個五年規劃綱要》（簡稱：“十三五”規劃）。

“十三五”時期是中國全面建成小康社會、實現中共確定的“兩個一百年”奮斗目標中，第一個百年奮斗目標“在中國共產黨成立一百年時全面建成小康社會”的決勝階段，也是進而實現第二個百年目標“在中華人民共和國成立一百年時建成社會主義現代化國家”的關鍵時期。

去年1月，中共中央政治局決定，十八屆五中全會審議“十三五”規劃建議，成立由習近平擔任組長的文件起草組。而此前的“十一五”、“十二五”規劃均由國務院總理擔任文件起草組長，由此可見“十三五”規劃的重要性。

據悉，文件起草組成立后，深入開展專題調研，征求各方意見，多次召開會議進行討論修改。各方面提出的建議包括進一步突出民生指標，抓住新一輪科技革命的機遇，進一步提高綠色指標的權重和約束性，明確精準扶貧、精準脫貧的政策舉措等。

參與規劃編制的國家發改委規劃司司長徐林在一次論壇表示，本次規劃較難編寫，因為要回答很多問題：一是如何全面完成小康社會的各項目標；二是如何做到市場在資源配置中起決定性作用和更好發揮政府作用；三是如何引領“新常態”。

經過9個月的正式編寫過程，中共十八屆五中全會通過了《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十三個五年規劃的建議》。今年3月，十二屆全國人大四次會議最終審議通過這份6.5萬余字的“十三五”規劃。

國務院發展研究中心資源與環境政策研究所副所長李佐軍告訴《鳳凰周刊》，“十三五”規劃較以往的五年規劃有幾個特點：弱化了經濟總量規劃，強化了經濟質量和效益規劃；弱化了經濟或產業規劃，強化了社會、生態等非經濟規劃；弱化了需求側規劃，強化了供給側規劃；弱化了政府主導內容規劃，強化了市場主導內容規劃；弱化了項目規劃，強化了行動規劃。

“十三五”規劃的一大亮點是，因應“新常態”，提出了五大發展理念，即創新發展、協調發展、綠色發展、共享發展、開放發展。

徐林介紹，按照習近平總書記在中共十八屆五中全會的說明，這五大發展理念實際是未來五年乃至更長時期中國發展的一個靈魂，是管“總”的。

“穩增長”聚焦“降成本”

“十三五”規劃最核心的目標是到2020年實現全面建成小康社會，涉及從經濟、社會、文化、生態到民主政治“五位一體”的發展目標體系。

具體到經濟領域，“十三五”規劃提出，到2020年實現國內生產總值和城鄉居民人均收入比2010年翻一番。

從國內生產總值翻一番看，2016年至2020年中國經濟年均增長底線是6.5%以上。按照居民收入增長和經濟增長同步的要求，“十三五”時期經濟年均增長至少也要達到6.5%。據海內外多家研究機構預測，未來五年中國年均經濟潛在增長率為6%-7%。

另一方面，中國經濟增長未來五年面臨的不確定性也有所增多：全球經濟貿易增長將持續乏力，國內投資和消費需求增長放緩。在經濟結構、技術條件沒有明顯改善的條件下，資源環境約束強化，將壓縮經濟增長空間。一些風險如杠桿率高企等，都對經濟增長形成制約。同時，隨著經濟總量不斷增大，中國增長速度會相應放慢。

因此，“十三五”規劃并未過多強調增長速度。“‘十三五時期我國發展既要看速度，也要看增量，更要看質量，要著力實現有質量、有效益、沒水分、可持續的增長。”習近平說。

去年底召開的中央經濟工作會議，提出去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板五大任務。其中“降成本”尤其受到企業界關注。在“十三五”規劃中，亦有專門章節論述降低實體經濟企業成本，包括降低企業的制度性交易成本、人工成本、稅費負擔、財務成本、能源成本、物流成本等。

“政府收入主要包括稅收、費、政府性基金、社保收入，其中只有51%來自稅收，減負的空間就在后三個。”國家行政學院經濟學部教授馮俏彬表示，“費”的類別復雜，主要問題有管理混亂；與權力密切粘連；定價機制不科學；管理機制陳舊；收費單位和所收費支出有或明或暗的聯系等。政府性基金更復雜，連年巨量結余卻未能納入財政盤子。企業和個人的社保總繳費超過工資的40%。

北京大學國家發展研究院周其仁教授呼吁：“我們的決策部門要認識到問題的重大性，采取能夠見效的措施。你不降，企業就熬不過去。所謂要不發生大規模的下崗潮，主動地調整法定成本至關重要。”

周其仁回顧歷史，認為中國能走到世界前列，一個真正的秘密就是通過改革開放，系統地大規模降低了體制成本。但是體制成本下降之后又急速上升。“系統降低體制成本是我們爭取走出經濟困境，爭取更好未來的關鍵所在。如果沒有能力把成本向下推，我們的國際競爭力就會受到損害。”

接受《鳳凰周刊》采訪時，中國人民銀行金融研究所所長姚余棟也建議，個稅應以綜合計征為主，分類計征為輔，而不應作為主要的稅收來源。“要大幅度地降稅率，不要一點一點降，否則就會錯過改革的黃金期”。他建議將累進稅制改為20%的統一稅制，至少提高起征點至5000元，增加抵扣項目，照顧中低收入群體。

姚余棟指出，高稅收會驅使納稅人逃避稅，也對勞動供給形成負激勵。另外，為吸引人才和資金，各國的稅收競爭越來越強化，如果中國保持現狀，就會降低對高端人才的吸引力。

據悉，中國今年將全面實施營改增，取消違規設立政府性的基金，停征和歸并一批政府性基金，擴大水利建設基金等免征范圍，將18項行政性收費免征范圍從小微企業擴大到所有企業。

在2016年中國發展高層論壇，中國財政部長樓繼偉介紹，財、稅兩部門正緊密配合，制發文件，確保5月1日全面推行營業稅改增值稅試點。在此基礎上制定相關法案，交全國人大正式批準，按照稅收法定原則，屆時營業稅將廢止。

加快金融體制改革

近年來，中國金融業發展明顯加快，特別是綜合經營趨勢明顯；近期頻繁顯露的局部風險也說明，現行監管框架不適應中國金融業發展。“十三五”規劃在“加快金融體制改革”章節對此做出了回應。

對于“擴大民間資本進入銀行業，發展普惠金融和多業態中小微金融組織。規范發展互聯網金融”，有疑慮在非法集資、金融詐騙不斷出現的情況下，擴大金融機構數量和進一步放寬準入，會否出現更多混亂。

中國人民銀行行長周小川提醒說：“中國的金融服務供給是十分充足，不需要再搞太多的機構；還是金融服務總體不足，反而使得一些非法的金融活動有很多市場？這需要經過討論逐漸達成共識。”

在健全金融市場體系小節，規劃提及“積極培育公開透明、健康發展的資本市場”，周小川介紹，中國資本市場發展仍有很大空間。除了融資、改善公司治理等需求外，“還有稍微特殊的一點考慮，中國經濟的杠桿率偏高，特別是企業部門。規劃也寄希望于通過資本市場的發展，能夠有更多資金進行股權投資，減少企業對于借貸杠桿的依賴性。”

至于“加強金融宏觀審慎管理制度建設，構建貨幣政策與審慎管理相協調的金融管理體制”，周小川解讀認為，這表明中國非常重視全球金融危機中的經驗教訓，各國央行過去比較強調管價格水平，但即便通貨膨脹不高的情況下，經濟體系也可能出現其他重大的金融風險甚至危機，所以首先強調的是加強宏觀審慎管理框架的建設。

周小川也坦承，“切實保護金融消費者合法權益”是目前體制的一個弱點。“‘十三五期間將大力改進，包括合法權益保護、隱私保護、金融系統基礎設施和支付系統的安全性，以及加強對消費者的教育等。”

全力補齊短板

“‘十三五規劃作為全面建成小康社會的收官規劃，必須緊緊扭住全面建成小康社會存在的短板，在補齊短板上多用力。比如，農村貧困人口脫貧，就是一個突出短板。此外，在社會事業發展、生態環境保護、民生保障等方面也存在著一些明顯的短板。謀劃‘十三五時期經濟社會發展，必須全力做好補齊短板這篇大文章，著力提高發展的協調性和平衡性。”習近平在中共十八屆五中全會上說。

以現行標準，2014年末，中國還有7017萬農村貧困人口。現行標準下農村貧困人口實現脫貧、貧困縣全部摘帽、解決區域性整體貧困，可謂全面建成小康社會最艱巨的任務。

按照“十三五”規劃，中國將通過發展特色產業、轉移就業、易地扶貧搬遷等措施，實現約5000萬建檔立卡貧困人口脫貧；通過實行社保政策兜底，實現其余完全或部分喪失勞動能力的貧困人口脫貧。

“我們的基本方略是精準扶貧、精準脫貧，做到扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準等。過去叫‘大水漫灌，今后是‘精準滴灌。過去很多是‘輸血，今后更加注重提高‘造血的能力，把提高貧困人口的自我發展能力放在第一位。”中央財經領導小組辦公室副主任韓俊說。

戶籍人口城鎮化率直接反映城鎮化的健康程度。目前，按照常住人口計算，中國城鎮化率已經接近55%，城鎮常住人口達到7.5億。但是這7.5億人口中包括2.5億的以農民工為主體的外來常住人口，他們在城鎮還不能平等享受教育、就業服務、社會保障、醫療、保障性住房等方面的公共服務，帶來一系列復雜的經濟、社會問題。

對此，“十三五”規劃提出，未來五年將“優先解決農村學生升學和參軍進入城鎮的人口、在城鎮就業居住5年以上、舉家遷徙的農業轉移人口、新生代農民工落戶問題。”并建立健全財政轉移支付、城鎮建設用地增加規模、財政性建設資金對城市基礎設施補貼數額等同農業轉移人口市民化掛鉤機制。

住房和城鄉建設部副部長倪虹認為，當前城市發展理念須從注重紅利轉向保障福利。“如果這些人就業時在城市，失業時回去了；健康時來城市，生病時回去了；年輕時在城市，年老后回去了，這就等于把紅利留給城市，把成本攤在農村。我們需要正確認識紅利和福利的關系，福利看起來是成本，實際是潛在的紅利，只有解決好農民工在城鎮的福利，才能真正享受城鎮化帶來的紅利，否則城鎮化不可持續，‘三農問題也不可能根本解決。”

據悉，在住房領域，中國將建立完善購租并舉的住房制度，并逐步把公租房擴大到非戶籍人口。根據計劃，到2020年中國將有1億左右農民工和其他常住人口在城鎮定居落戶的目標。從供給看，在勞動年齡人口總量減少的情況下，此舉可穩定勞動力供給和工資成本、培育現代產業工人。從需求看，可擴大消費需求、穩定房地產市場、擴大城鎮基礎設施和公共服務設施投資。

與以往比較，“十三五”規劃對生態環境問題的重視可謂前所未有，不僅以綠色發展理念統領，而且措辭“嚴厲”。

徐林介紹，新的提法與過去顯著不同，提出要“加快改善生態環境”。在以往的五年規劃，也提出過許多目標特別是排污目標，通常都能保量地完成。“但是，老百姓切身感受到的空氣質量、水的質量、土壤污染、食品安全等卻沒有明顯改善，這就對生態環境保護提出了新的要求和目標。”

“十三五”規劃提出了一系列生態約束指標，比如，能源消費總量控制在50億噸標準煤以內，用水總量控制在6700億立方米以內，單位國內生產總值建設用地使用面積下降20%等。

為切實落實地方政府環境責任，規劃提出將實行省以下環保機構監測監察執法垂直管理制度，探索建立跨地區環保機構，推行全流域、跨區域聯防聯控和城鄉協同治理模式。

“生態環境特別是大氣、水、土壤污染嚴重，已成為全面建成小康社會的突出短板。”習近平強調，這項改革要在試點基礎上全面推開，力爭“十三五”時期完成改革任務。

推進供給側結構性改革

自去年11月中共中央破題，供給側結構性改革成為海內外對中國經濟的關注重點，并正在上升為全球應對金融危機、實現可持續復蘇的新共識。

“十三五”規劃提出，未來五年中國發展主線為，“必須在適度擴大總需求的同時，著力推進供給側結構性改革，使供給能力滿足廣大人民日益增長、不斷升級和個性化的物質文化和生態環境需要。”

國務院發展研究中心副主任王一鳴對此解釋，中國經濟轉型是世界經濟史上規模最大的經濟轉型，面臨的挑戰和陣痛前所未有，特別是在全球經濟低迷、金融市場動蕩、新興市場脆弱性上升背景下，經濟轉型中的結構性矛盾和財政金融風險進一步凸顯。

“解決這些問題，難以單純依靠需求擴張和刺激政策，必須推進供給側結構性改革，用改革的辦法矯正價格和市場扭曲，提高資源配置效率，推動中國經濟在更高水平上重構新平衡。”王一鳴表示。

中國社科院副院長蔡昉曾作測算，“十三五”時期，在各條件不變情況下，中國潛在增長率會進一步下降到6.2%，若要實現6.5%的平均增速，就必須推進改革。

國家發改委主任徐紹史透露，未來五年的工作重點是抓好“去產能、去庫存、去杠桿、降成本、補短板”五大任務。以“去產能”為例，“十三五”期間中國鋼鐵產能要去掉1億-1.5億噸，煤炭產能要去掉5億噸、減量重組5億噸。

“我們將努力打破思維慣性和路徑依賴，用改革的辦法推進結構調整，加大重點領域關鍵環節市場化改革力度，調整各類扭曲的政策和制度安排，完善公平競爭、優勝劣汰的市場環境和機制，最大限度激發微觀活力。打破地域分割和行業壟斷，促進商品和要素自由有序流動、公平交易，加快形成統一開放、競爭有序的現代市場體系。”徐紹史說。

這顯然呼應了供給側結構性改革的核心：使市場在資源配置中起決定性作用和更好地發揮政府作用。中國社會科學院國家金融與發展實驗室理事長李揚認為，推進供給側結構性改革，關鍵是減少政府對市場的干預，減少政府直接參與資源配置，在以下方面更好地發揮政府作用：深化改革，促進市場逐漸完善，創造讓企業和市場發揮作用的制度環境；穩定宏觀經濟；加強和優化公共服務；加強市場監管，保障公共競爭和維護市場秩序；促進共同富裕；彌補市場失靈。

談及“十三五”規劃的落實，李佐軍建議，完善基本經濟制度、建立現代產權制度、完善現代市場體系尤其要素市場體系、改革政府管理體制、改革財稅金融體制等都是難啃的硬骨頭。“這些都是過去多年來一直沒有完成的改革。要讓改革落地必須解決兩個問題：一是消除改革的障礙；二是調動各方面改革的積極性。相信未來五年會取得決定性成果。”李佐軍說。