我國農村貧困退出機制研究*

張　琦　史志樂1　北京師范大學中國扶貧研究中心　北京　1008752　北京師范大學經濟與資源管理研究院　北京　100875

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我國農村貧困退出機制研究*

張琦1,2史志樂1,2
1北京師范大學中國扶貧研究中心北京100875
2北京師范大學經濟與資源管理研究院北京100875

摘要在實現2020年如期脫貧過程中，貧困縣全部摘帽、貧困鄉鎮、貧困村和貧困戶的退出必須有序化和精準性推進。農村貧困動態監測與評估體系成為我國貧困退出機制的前提和保障，只有科學有效地監測和評估才能保證貧困退出機制的合理性和公信力。目前我國貧困退出機制仍然面臨諸多矛盾和問題，需要構建涵蓋貧困退出的動力、補償、風險、激勵與約束以及第三方評估的綜合系統機制，從貧困基礎、經濟發展、人文發展和生存環境四個向度構建多維、動態的貧困退出監測框架，推動我國精準扶貧、精準脫貧工作有序良性發展。

關鍵詞農村貧困，退出機制，動態監測，指標體系

DOI10.16418/j.issn.1000-3045.2016.03.004

*修改稿收到日期：2016年2 月19日

當前，我國扶貧開發進入到了千載難逢的最好機遇、也是最關鍵階段，同時也是最艱巨的歷史性時期。一方面，黨中央將扶貧脫貧定位到“扶貧開發事關全面建成小康社會，事關增進人民福祉，事關鞏固黨的執政基礎，事關國家長治久安，事關我國國際形象，打贏脫貧攻堅戰，是促進全體人民共享改革發展成果、逐步實現共同富裕的重大舉措，也是經濟發展新常態下擴大國內需求、促進經濟增長的重要途徑”。定位如此之高，是歷史上從未有過的。另一方面，中國目前還有 7 017 萬貧困人口規模需要脫貧，確保到 2020 年農村貧困人口實現脫貧，是全面建成小康社會最艱巨任務，而“十三五”是最關鍵階段，正像《中共中央國務院關于打贏脫貧攻堅戰的決定》中所指出那樣：“我國扶貧開發進入到了啃硬骨頭、攻堅拔寨的沖刺期。”一般來說，隨著扶貧脫貧快速推進，扶貧脫貧的邊際難度越來越大，呈遞增趨勢，脫貧的邊際效應和效果越來越小，呈現遞減趨勢。

與此同時，扶貧脫貧又是我國新時期的歷史性新挑戰，是繼 2003 年以后我國取消農業稅歷史性功績后，到 2020 年實現第一百年奮斗目標即全面建成小康目標而載入史冊。但在實現2020年如期脫貧過程中，貧困縣全部摘帽、貧困鄉鎮、貧困村和貧困戶的退出，必須有序化和精準性推進，否則，就會造成嚴重的社會經濟發展隱患和一系列矛盾和問題。在此過程中，離不開對農村貧困的動態監測與評估，我國貧困退出機制應該從動態、多維角度進行研究。

1 貧困退出是全面建成小康社會的攻堅目標

為全面落實十八屆五中全會和中央扶貧開發工作會議精神，國務院扶貧辦主任劉永富在 2015 年 12 月閉幕的全國扶貧工作會議提出了建設“五個平臺”、建立和完善“三項機制”、開展“七大行動”和推進“十項工程”。而三項扶貧脫貧工作機制是建設“五大平臺”、“七大行動”和“十項工程”的基礎和前提，沒有“三大機制”的完善和建立，“五大平臺”的建設就會缺乏基礎和保障，“七大行動”就會難以提升其效率，“十項工程”也會缺乏基礎保障。而在“三大機制”中，健全考核機制是實現扶貧脫貧的制度保障，退出機制是扶貧脫貧有序化和精準性的基礎，第三方評估機制則是扶貧脫貧的公平性和認知度的保障，可大大增強扶貧脫貧的公信力和誠信度。退出機制既是“三大機制”的重要內容之一，同時也是考核機制的前提和內容，更是第三方評估的重點評估內容之一。建立貧困退出機制，就是通過國家制定貧困人口、貧困縣和貧困村退出的指導性意見，明確貧困退出標準和程序，從而防止假脫貧、被脫貧、數字脫貧的現象，通過提高和保障退出精準性來提升脫貧精準性，通過提升退出有序化提升脫貧的有序化程度和水平，從而保障脫貧和貧困退出的規范化、科學化和精準性。合理、科學、有序和精準的退出，是如期脫貧的關鍵和保障。與此同時，貧困退出的關鍵是扶貧脫貧政策的規范化和退出的有序化，從而避免和減少在脫貧和退出過程中的脆弱性，盡量杜絕出現返貧、脫貧低水平和缺乏可持續能力的脫貧以及退出弊端。

2 貧困退出機制面臨的困難矛盾和主要問題

對于貧困的研究一直伴隨著相關的測量、監測與評估體系，但是大多數貧困理論偏重于靜態的、短期的貧困現象與貧困事件研究，往往忽略了扶貧脫貧的動態性問題，造成貧困測量與監測的滯后性與碎片化，不能直接反應和說明貧困和反貧困事實。近年來，隨著我國扶貧脫貧工作的大規模開展與推進，動態的、系統的、精準的貧困研究顯得尤為重要，而相關的貧困測量、監測與評估也應該聚焦于動態貧困問題，綜合全面地對我國目前開展的扶貧脫貧工作進行分析和研究。農村貧困動態監測與評估體系成為我國貧困退出機制的前提和保障，也是我國進一步完善精準扶貧、精準脫貧工作的應有之義。

農村貧困動態監測與評估體系與貧困退出機制一脈相承，貫穿于貧困退出機制的前前后后、方方面面。只有科學有效地監測和評估才能保證貧困退出機制的合理性和公信力，從過去我國貧困退出機制的實施情況看，大部分省市地區是以監測和評估為依據來開展扶貧脫貧工作，具體表現在：（1）各省區均以國家扶貧戰略為依據，根據各自實際情況制定了針對性的貧困退出目標任務和年度計劃；（2）貧困退出大多是以人均收入水平作為衡量和評價的核心指標，并依次按照縣鄉村戶逐級分解指標和任務；（3）大多省區都以既定時間節點為基準，制定了分階段、分步驟逐漸實現脫貧摘帽退出；（4）大多以激發貧困對象的主動性為原則，形成倒逼機制，采取“摘帽不摘政策”的退出制度；（5）采取了以適度獎懲為補充，比較重視采取進退結合和獎懲結合；（6）以創新和科學為指導，不斷創新工作方式，科學高效推進減貧工作。

但是通過調研發現，不同省區和區域也存在著明顯的區域差異性和時序差別性。主要表現在：（1）貧困退出機制不同的省區市縣之間的推進速度和退出程度有所不同。各地在精準扶貧的推動下，采取實地考察、問卷調查的形式，開展建檔立卡工作。在充分了解民情、體察民意的基礎上，根據地區經濟社會發展情況以及貧困地區、貧困人口的特征，分別制定了不同的退出時序、退出步驟和退出標準。基礎好的早退出、多退出，相對基礎差的后退出、晚退出。比如甘肅省提出“三年扶貧攻堅，三年鞏固提高”的退出目標，全省 425 萬貧困人口、78 個貧困縣在 2015—2017 年實現全部脫貧，貧困面下降 30 個百分點；河北省到 2017 年底，40個國定、省定重點縣全部實現脫貧出列。（2）貧困退出機制不同的各個省區市縣之間退出標準不盡相同。退出指標以“收入”為核心的基礎上各省進行了調整，河北省的評價標準主要看人均公共財政預算收入和農民人均純收入兩個指標，并按“四六”權重賦值；貴州省則分別對貧困戶、貧困村、貧困鄉（鎮）、貧困縣制訂了“減貧摘帽”的標準；甘肅省在此基礎上進一步細化工作，針對貧困縣制訂了 19 項脫貧目標，針對貧困村制訂了 17 項脫貧目標，針對貧困戶制訂了 12 項脫貧目標。（3）貧困退出機制實施思路和內容有所差異。在具體的實施過程中，各地省委、省政府提出了因地制宜的方案，根據扶貧攻堅任務、工作難度、扶貧成本、資金投入等因素制定減貧實施思路與具體的方案和內容。

通過調研發現，目前貧困退出過程中存在以下問題和矛盾：（1）現行貧困退出中難免出現因為只注重政治任務，而產生一些為了完成脫貧任務的命令式或不切實際的行為和現象。（2）目前我國貧困退出機制尚未形成全國統一的制度體系框架，在缺乏統一規制的情況下，目前的退出機制往往帶有區域特色和脫貧特殊性，區域或個體貧困退出的不一致性、不協調性將產生潛在的矛盾。（3）貧困縣、貧困鄉鎮、貧困村以及貧困戶的分類退出標準尚未確定，對于不同的退出對象如何設定連續性、統一性的退出標準有待進一步研究和探索。（4）貧困縣退出與貧困村和貧困戶退出等相互之間關系和退出的程序步驟等有序化制度體系有待完善。（5）貧困退出機制具體實施細則與保障機制不完善。（6）關鍵的一個方面還是目前由于貧困標準和脫貧標準相對于貧困人口的消費來說是一個低水平的標準，因此，經濟新常態下的經濟增長不穩定，帶來了脫貧不穩定性較強，脫貧可持續性較差的不利影響。

3 貧困退出機制的基本框架和重點考慮因素

通過我國目前農村貧困退出情況的分析，本文認為我國貧困退出機制需要建立在貧困退出的動力機制、補償機制、風險防范機制和第三方評估機制基礎上，在注重以扶貧脫貧成效、收入和生活水平、健康水平以及公共服務均等化等為主要及總體目標和任務條件下，分別制定貧困縣、貧困鄉鎮、貧困村和貧困戶的退出指標體系標準，該標準應該考慮以下因素：（1）建立統一的監測和評估體系，以精準扶貧大數據平臺為載體在全國范圍內開展針對貧困縣、貧困鄉鎮、貧困村和貧困戶的可連續、可銜接、可查詢、可追蹤的數據網絡。（2）建立以收入和貧困程度指標為基礎的、權重設置合理、數據來源可靠的指標體系，主要考核扶貧工作改革。（3）建立逐級、分類分項退出考核指標，貧困縣的摘帽或退出關系到縣以下的鄉鎮、村級單位，考慮對相對應的貧困村、貧困戶進行逐級指標的設定。（4）建立反映縣域貧困狀況、經濟社會發展水平和扶貧開發成效的動態監測評估體系，通過動態調整重點縣名單，保障國家扶貧資源投向最需要的地方。在制定明確和透明的退出條件和程序的基礎上，利用動態監測評估體系對現有重點縣排序，發展水平最高的先退出；同時通過改革，從機制上弱化重點縣在扶貧資源分配中的作用，更多瞄準貧困村，從而減少退出阻力。（5）建立退出與激勵有效結合的機制，實現貧困縣退出的同時確保貧困戶得到實惠。

3.1 貧困退出機制基本框架和思路

貧困退出機制不僅受貧困戶自身素質、家庭條件和經濟社會發展水平影響，而且受戶籍、土地、保障等制度環境的綜合作用。因此，貧困退出機制是在滿足貧困退出基本條件下，涵蓋貧困退出的動力、補償、風險、激勵與約束等一系列相互作用的各種經濟社會關系、組織制度所構成的綜合系統機制。此外，為了保證研究的整體性、客觀性和公正性，貧困退出機制納入了第三方評估機制（圖1）。

圖1 我國農村貧困退出機制框架圖

由于影響貧困縣、貧困鄉鎮、貧困村、貧困戶退出的因素眾多，各因素間相互作用關系復雜，不僅涉及個體、家庭和政府，還涉及城鄉要素資源、土地制度、保障制度、戶籍制度等相關制度的聯動。貧困縣的退出需要滿足一定的條件，而滿足退出條件，需要建立健全退出機制體系。貧困退出機制其內在邏輯關系為：動力機制是驅動貧困縣退出的基本機制，根據退出條件需求，以動力機制為起點，分析退出的各種動力及其作用機理，找出動力不足的原因和存在問題；建立貧困縣退出的補償機制，需要弄清補償的依據、標準、方式和資金來源；補償機制作為提高退出動力的有效激勵機制之一，可能產生較強的吸引力，使已脫貧的貧困戶、貧困鄉鎮和貧困縣主動退出；此外還需要進一步弄清貧困縣退出可能存在的各種風險，并加以防范；同時，對盲目無序的貧困縣退出要及時加以約束，進行精準識別、精準退出和有序退出，有效防范退出風險，實現消除貧困的目標。

3.2 貧困退出的指標體系構建

在借鑒和吸收聯合國人類發展指數（Human Development Index，HDI）、經濟合作與發展組織（OECD）綠色增長測度指標體系、牛津大學貧困與人類發展研究中心（OPHI）多維貧困指數以及我國貧困戶建檔立卡的內容，結合我國貧困地區的實際現狀，我們提出貧困退出4個向度，即貧困基礎向度、經濟發展向度、人文發展向度和生存環境向度（圖2）。

（1）貧困基礎向度。測量貧困最基本的指標是貧困人口人均純收入（人均可支配收入）和貧困發生率；勞動力情況及掌握一門以上農村實用技術的農戶數則主要是反映農民的素質提高的狀況。貧困基礎向度主要包括貧困面（貧困發生率）、勞動力、收入水平。

（2）經濟發展向度。貧困既是發展的產物，也是發展不足的表現。貧困最原始的表現是經濟發展水平低，乃至其收入不能維持人的基本生存需要。包括消費水平（恩格爾系數）、居住條件（住房條件）、健康狀況（家庭成員營養狀況）以及技能與產業發展（參與農村合作社比重）。

（3）人文發展向度。社會是以共同的物質生產活動為基礎而相互聯系的人們的總和。評價一個區域社會發展狀況時，人口、教育、文化、衛生這四個方面是必不可少的，包括健康狀況（人口平均預期壽命）、文化教育（平均受教育年限）和社會保障（享有社會保障人口比重）。

（4）生存環境向度。人類生存的基礎最終在于資源環境，貧困地區一方面受到地理自然環境的限制，但同時也受益于得天獨厚的自然環境。適宜的生存環境是貧困地區、貧困人口賴以生存和發展的必要條件。考慮監測和評估的可能性和一貫性，此向度主要包括基礎設施（通電率、通路率、通水率、通廁率）以及森林覆蓋率等因素。

圖2 我國農村貧困退出機制目標向度分解圖

4 貧困退出后的政策研究取向

貧困縣、重點縣、貧困村和貧困戶是反映一個階段扶貧脫貧政策的歷史縮影，現階段我國積極推動和開展的精準扶貧、精準脫貧工作，以及在貧困地區廣泛進行的貧困動態監測和評估，為實現 2020 年如期脫貧奠定了扎實基礎和有力保障。但是“貧困退出”，并不表明永遠地消除了貧困，相對貧困永遠都存在，減貧是永恒的主題。即使發達國家同樣也存在貧困問題，只是不同國家貧困差異和程度有所不同，隨著我國全面建成小康的臨近，貧困縣和貧困人口也將逐步退出和減少，但貧困依然是我國需要重視的問題，需要提早謀劃。

（1）我國貧困退出僅僅是在現有標準下的低水平脫貧標準。與世界銀行 2015 年 10 月最新修訂貧困線標準每人每天 1.9 美元相比，我國貧困標準還需適時調整。另外，從多維、動態的角度看，我國的貧困標準是單一維度的、靜態的，解決的只是貧困地區、貧困人口面臨的“貧”的方面，而缺少真正、全面、系統的反應貧困地區、貧困人口的“困”的方面。

（2）貧困退出具有不穩定性和脆弱性，需要警惕返貧現象。目前的貧困退出是在密集的政策優惠、超常規政策力度下，舉全國之力、眾志成城實現的，因而現階段的貧困退出具有很大的不穩定性和脆弱性，相當一部分的貧困退出群體極易返貧。對于摘帽的貧困縣仍然需要予以政策上的傾斜和扶持，以保證它們的后續發展能力，在具體的政策優惠中可以有重點、分步驟地予以支持，不能與之前的政策完全一樣。同時要加大對脆弱群體和潛在貧困群體的關注，進一步發揮開發式扶貧的“造血”功能，注重貧困群體的個體和整體的能力提升。

（3）貧困退出只是消除了絕對貧困，下一步工作重心需要轉移到解決相對貧困。在全面消除絕對貧困后，相對貧困問題將成為我國扶貧開發工作新的任務和挑戰。相對貧困群體的動態性更強、結構更為復雜，對其監測和評估應更具指向性、結構性和靈活性。此外，相對貧困較難通過市場機制直接解決，政府有責任在財富的二次分配中調整社會財富的分布狀況，改變初次分配形成的不利格局。

（4）目前的貧困退出只是主要解決了農村貧困問題，下一步可考慮將關注重點轉移到城鄉貧困問題。受歷史、習俗、制度等因素的影響，我國城鄉貧困的對象更具特殊性，需要充分考慮城鄉貧困問題的嚴峻性和迫切性，從綜合角度和多元維度，為解決城鄉貧困問題提供思路和建議。

（5）貧困退出后需要重視貧困地區和貧困群體發展能力的可持續性發展。一方面激發貧困群體的內生動力，尤其是增加其自身擺脫貧困的主動性；另一方面保護貧困地區天然綠色資源，既要金山銀山，更要綠水青山。伴隨我國國民經濟創新發展、協調發展、綠色發展、開放發展、共享發展的新理念，貧困地區和貧困群體的發展將會更加注重自身能力的提升，更加重視發展的可持續性。

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Study on Poverty Exit Mechanism Based on Dynamic Monitor and Evaluation System in China

Zhang Qi1,2Shi Zhile1,2
（1 China Center for Poverty Reduction Research,Beijing Normal University,Beijing 100875,China; 2 School of Economic and Resource Management,Beijing Normal University,Beijing 100875,China）

AbstractIn order to shake off poverty by 2020 as scheduled,casting off poverty-stricken county hat,impoverishing poverty villages and towns and shaking off poverty in rural areas under current standards are very important,and we must promote them orderly and precisely.The dynamic monitoring and evaluation system of rural poverty has become the premise and guarantee of the exit mechanism,thus only the scientific and effective monitoring and evaluation system can ensure the rationality and credibility of the poverty exit mechanism.Nevertheless,our country impoverished exit mechanism still face many contradiction and problem,as a result we need to construct a system which comprehensively comprises the monitoring and evaluation system.Multi-dimensional and dynamic poverty exit framework will promote China's precise poverty alleviation and poverty relief work orderly and healthily.

Keywordsrural poverty,dynamic monitor,evaluation system,exit mechanism

張 琦北京師范大學經濟與資源管理研究院教授、博士生導師，北京師范大學中國扶貧研究中心主任。主要研究領域為：綠色發展與減貧研究、區域發展規劃及農村經濟研究、土地及房地產發展研究等。E-mail:sxzhangq@163.com

Zhang Qicurrently a professor and doctoral supervisor at School of Economic and Resource Management,Beijing Normal University(BNU),he also serves as the director of China Center for Poverty Reduction Research,BNU.His research and teaching fields include green development and poverty reduction,regional development planning and rural economy,land and real estate development,etc.E-mail:sxzhangq@163.com