金融增量改革背景下我國農村金融成長路徑研究

蔡洋萍　趙丹

摘要：目前，我國農村金融改革是一種政府強制主導模式，具有較強的外生依賴性。我國農村具有發展內生性金融機構的優勢，但現行我國農村金融機構內生性發展乏力，主要表現為外生性農村金融機構占比絕大多數，內生性農村金融機構發展受阻等現象。鑒于我國農村金融改革走內生化路徑具有的自身優勢，我國農村金融改革應走內生成長道路。

關鍵詞： 金融增量改革；農村金融；內生性；金融成長

我國進行農村金融改革已有30余年，時至今日，雖在我國大部分縣以下農村地區新增了農業發展銀行、郵儲銀行、村鎮銀行、小額貸款公司、農村互助合作社等金融機構，形成了農業政策性金融、合作性金融、商業性金融和其他市場金融組織組成的多層次、多元化農村金融體系，但并沒有對農村金融市場帶來革命性的變革， “三農”貸款難、貸款貴局面仍難從根本上改觀。尤其農村金融改革，始終沒有突破“增量”怪圈，每次農村金融改革政策出臺都在圍繞機構數量“增減”上做文章，并沒有真正從農村金融機構成長路徑、發展模式上下功夫。在農村金融增量改革背景下，我國農村金融機構的發展模式仍然是一種政府強勢主導的“外生型”的發展模式。而政府這種“外生”的植入式的農村金融改革效果不如人意，很多農村金融機構在其發展過程中出現目標偏移，導致其偏離政府設立這類機構的初衷（周孟亮，2010；楊嫻婷，2012；孫良順，2014；陳蓉，2014）。相關數據顯示，現行農村普惠金融機構的金融服務對象大多是富裕客戶、種養專業大戶以及規模較大的企業，遠離了低端農村客戶，這些金融機構的金融服務深度和廣度遠遠不夠，存在較為嚴重的“離農脫農”和“抽離農村資金”現象。

我國農村普惠金融發展之所以會遇到這些問題，歸根到底是從外部直接向農村金融市場內部輸送農村金融資源（金融機構或資金），走的仍是一種政府主導的外生型農村金融發展道路，而不是農村經濟主體自發的內生發展路徑（在我國現行3568家農村金融機構中，僅有49家農村資金互助社是自發的產生于農村經濟內部的金融組織，占比1.4%）。外生發展路徑下農村金融機構的經營，反映的是國家利益、地方政府利益偏好，而與農村金融需求之間存在巨大差距。這種巨大差距使得現行的農村金融改革無法從根本上改善農村金融的總體運行環境，無法給農村普惠金融成長提供一個嶄新的制度條件。而與之相對應的內生金融發展路徑，則是立足于農村本地，在降低涉農貸款交易成本、增加農村普惠金融供給總量、把普惠金融服務延伸到外生型農村金融機構觸及不到的地帶等方面具有比較優勢。因此，只有內生的發端于廣大農村地區、農戶之間的金融體系安排，才能真正滿足農村金融主體的金融需求。

一、我國農村發展內生性金融的優勢

（一）環境因素——熟人社會。我國廣大農村地區仍是一個較為傳統的小農經濟社會，網絡化特點非常明顯。換句話說，我國廣大農村地區就是個熟人社會，在克服信息不對稱方面具有無可比擬的優勢。產生于農村地區內部的普惠金融組織與農戶共同存在于這個熟人社會中，可借助與農戶長期共同的社會交往，直接或間接獲取農戶信息，包括信用狀況、資金需求、真實財產、家庭情況等信息。因此，在熟人社會中借款人信息具有高度共享性，對內生性金融組織而言，在熟人社會中發放貸款，可以最大程度降低信息不對稱，從而不會產生“檸檬效益”，降低道德風險和逆向選擇。

同時，內生性農村金融組織在熟人社會中開展業務，可以大大降低交易成本，如信息搜集成本、抵質押物處置成本、代理成本、管理成本等。此外，熟人社會還能產生自發的償付督促機制。由于熟人社會當中形成的鄰里等關系會促使借款人償還貸款，否則借款人欠債不還的消息立刻就會傳遍整個鄉村，致使周邊親朋好友都不信任他，最后嚴重影響其正常生活，從而促使其盡快歸還借款。

（二）需求因素——農戶多樣化的金融需求。根據馬斯洛的需求層次理論，楚爾鳴（2007）通過對我國農村農戶信貸需求的調查顯示，我國農戶信貸需求分為三個層次，即生存信貸需求、發展信貸需求和特殊信貸需求。楚爾鳴將農戶的改善性住房、傳統農業作業等所需資金視為生存性信貸需求，占比42.5%；子女受教育、創業經營等所需要的資金視為發展性信貸需求，占比54.2%；將大病、婚禮喪葬等所需資金視為特殊性信貸需求，占比3.3%。從上述農戶信貸需求中可以看出，我國農戶信貸需求存在較大的不確定性，而現行外生性農村金融機構難以滿足農戶的這些信貸需求。因為現行農村金融機構的信貸審批機制及風險管理機制與農戶信貸需求的匹配性差，農戶的財務和抵押擔保條件難以滿足外生性金融機構的擔保要求。

（三）制度因素——外生性金融供給的不適應性。我國現行的農村金融供給屬于由政府主導的自上而下的一種外生性金融供給制度。與內生性金融供給相比，外生性金融供給最大的優勢是可以快速降低金融供給的時間成本和摩擦成本，最大的弊端是這種難以滿足農村金融市場微觀主體的金融需求，導致農村金融服務效率低下。與之相比，內生性農村金融組織因其起源于農村金融市場，是農村微觀經濟主體根據自身金融需求，自發形成的金融服務組織，這種內生性金融組織可以充分利用廣大農村地區熟人社會的環境因素，利用血緣、親緣、地緣優勢發展金融業務，從而有效降低道德風險和逆向選擇。且內生性農村金融組織管理機制靈活、業務審批流程簡便，抵押擔保方式靈活，金額較小，信貸資金可用于滿足生產性需求和非生產性需求，利率根據當地民間借貸市場利率變化而變化，能較好地滿足農村微觀經濟主體資金需求的短、小、頻、快的特點。

二、我國現行農村金融機構內生發展乏力

（一）政府主導的外生性農村金融機構比重較大。現行我國農村金融市場上的金融供給機構主要包含以下機構：各級農村信用社、農村商業銀行、農村合作銀行、郵政儲蓄銀行、新型農村金融機構（包括村鎮銀行、涉農小額貸款公司、農村資金互助社）等。本文將政府主導下設立的農村金融機構歸類為外生性農村金融機構，而將市場主體如農戶自發發起設立的金融機構視為內生性農村金融機構。上述農村金融機構中，僅小額貸款公司、農村資金互助合作社屬于內生性農村金融機構，其余均為外生性農村金融機構。截至2014年底，上述農村金融機構共有3568家。具體分布見表1。

從表1可以看出，我國農村金融機構2014年底有3568家，其中，農村信用社1596家，農村商業銀行665家，農村合作銀行89家，新型農村金融機構和郵儲銀行1218家，其中郵儲銀行1家，村鎮銀行1153家，涉農小額貸款公司15家，農村資金互助社49家。在這3568家農村金融機構中，只有農村資金互助社（49家）是真正意義上內生于農村內部的金融組織，占比1.4%，其余3519家農村金融組織都是外生于農村金融市場的，占比98.6%，外生性農村金融機構占據農村金融市場絕對主導地位。

（二）內生性農村金融機構發展受阻。農村資金互助合作社是目前我國農村金融市場上唯一的被政府認可的內生型農村金融組織，但近年來并沒有取得突破性進展，我國農村資金互助社從2006年試點至今，經銀監會正式批準的僅有49家，遠遠不能滿足農戶的資金需求。筆者對內生性農村金融組織發展受阻的原因歸納為以下幾點：首先，我國的農村金融監管制度與農村金融實際脫離，銀監會從嚴監管的理念灌輸到農村金融市場，導致一些本可組建的農村資金社因門檻太高而不能通過審批，致其游離在正規金融門外。根據2009年人民銀行《農村合作金融組織調查》報告，全國農村資金互助合作社接近5000家（包括正規的和非正規的），其中，依托專業合作社成立的資金互助部占機構總數51%，農民自發成立的占25%，由銀監會批準成立的占比不足1%（49家）。其次，現行農村資金互助社缺乏合理的融資機制，面臨可貸資金短缺問題。根據規定，農村資金互助社只能吸收社員資金，由于入社農民大多都是抱著入社即可獲得貸款、“以小錢換大錢”的觀念入社，導致農村資金互助社吸收到的社員存款資金有限。雖然根據《農村資金互助社管理暫行規定》，互助社可以向相關金融機構尋求資金支持，但目前并沒有商業銀行向互助社提供信貸資金支持，從而導致互助社信貸資金緊張，發展受阻。

最后，小額貸款公司雖屬于市場化的準農村金融機構，但其地位較為尷尬，法律上一直還沒有正式認可其“金融機構”的身份，如果要轉化為村鎮銀行，必須引入銀行業金融機構控股（見表2），直接堵死了小額貸款公司轉化為銀行的通道，大大提高了民營資本進入銀行業的門檻。因此，從性質上來說，小額貸款公司仍屬于外生性農村金融機構。

三、我國農村金融走內生性發展路徑的對策建議

（一）出臺相關法律。為促進民間資本進入農村金融領域，不僅要出臺相關支持政策鼓勵其進入，更要從法律上明確其法律合法地位。國家可考慮出臺《民間融資法》，從法律角度承認農村民間融資、非正規金融的合法地位，并通過法律手段進行規范，使之更好地在陽光下服務于農村經濟。同時，出臺《合作金融法》，明確農村信用合作社、農村資金互助合作社的地位、性質、運行機制等，防止地方政府對上述合作機構進行不合理干預，導致其服務“三農”效率低下。

（二）充分發揮外生金融機構對內生金融機構的培育引導支持作用。農村信用社、郵儲銀行、農業發展銀行、村鎮銀行等外生性農村金融機構，在我國農村金融市場上處于壟斷地位。為改變我國農村金融機構發展的外生性路徑依賴，應充分鼓勵現行外生性農村金融機構對內生性農村金融機構的培育、引導、支持作用。通過在我國農村金融市場上引進競爭者，如將具有一定規模的非正規金融組織通過規范由非正規轉為正規，由地下轉為地上，或是重新組建由多數民營資本入股（改變現在設立村鎮銀行大股東必須是大型銀行的政策規定）的區域性農村合作銀行、土地合作金融機構等，減少既得壟斷利益者的制度紅利，打破壟斷。非正規金融機構合法化后，鼓勵外生性農村金融機構對這些合法化的內生性農村金融機構給予合作支持，比如提供資金、信用查詢、合作開發產品、系統等支持。另外，內生性農村金融機構也可以涉足現行快速發展的互聯網金融，使融資者更容易獲得資金，獲得更高理財收益，打破傳統商業銀行坐享存貸利差的制度紅利，更好地服務其客戶。

（三）鼓勵發展內生性農村金融機構。要根據我國“三農”實際情況，改革我國農村金融供給體系，發展內生性農村金融機構。要從根本上改革農村大中型金融機構絕對壟斷結構，通過允許民間資本發起設立能夠與“三農”平等對接的大量地方性中小型農村金融機構，充分發揮市場內生性力量來為“三農”提供金融服務。在市場內生性的“三農”金融服務供給體制逐步建立的基礎上，給予必要的政策扶持，如稅收、補貼方面等政策支持。

（四）鞏固農村金融機構內生性發展土壤。國家應進行相關頂層設計，防止農村內部資源（包括農村資金、農村勞動力、農村土地、自然資源等）流失。就農村資金而言，應進一步防止金融機構將資金從農村抽到城市，制定相關政策鼓勵外生性和內生性農村金融機構吸收的存款用于當地經濟建設，具體可從利息補貼、構建風險基金池等方面，鼓勵資金回流到農村；對于土地征收，禁止打著“城鎮化”的幌子廉價征收農民土地，一些優質的、適合種植土地要堅決保留進行種植規模化經營，實現規模化效益；對于農村勞動力，鼓勵大學生、青壯年回鄉創業、就業，政府專門設立大學生創業基金、農民工返鄉創業基金、對解決農民工返鄉就業的企業進行就業補貼或給予稅收減免，從而改變農村大多都是“386199”部隊，人力資源嚴重流失的現狀。

（五）構建內生性的農村金融監管及風險防范體系。

為適應農村普惠金融機構的內生性發展模式，監管部門應出臺內生性的監管規則。如制定單獨的法定存款準備金比例、取消存貸比例限制、取消利率管制等。同時，在政府適當提供風險補助的基礎上，構建內生性的風險防范體系。政府每年從財政拿出一部分資金，專門用于補助內生性農村金融機構風險資金池，政府資金和金融機構之間按3∶7的比例承擔風險， 即政府幫其化解30%，其余70%由內生性金融機構按市場化原則化解。要通過立法將內生性農村金融機構的資金限用于農村產業發展，嚴禁用于投機等高風險用途，并竭力輔助農村工商業者，實現農村金融的普惠化。同時，完善農業保險服務體系，擴大農業保險覆蓋面，降低“三農”貸款風險，激勵和約束農村內生性金融機構有效開展業務。

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（作者單位：湖南農業大學經濟學院）

責任編輯：欣文