農業綜合開發產業化項目“先建后補”管理的實踐和思考

何斌

摘要：為探索建立農業綜合開發項目運行管理新機制，安徽省六安市自2011年開始，對農業綜合開發產業化經營補助項目實行“先建后補”管理，有力促進了主導產業和特色產業轉型升級，推動了農業產業現代化的發展和美好鄉村建設。

關鍵詞：農業綜合開發項目；“先建后補”；加強管理

“十二五”期間，安徽省六安市以財政資金為引導，以業主投入為主體，簡化項目管理程序，積極探索農業綜合開發項目建管運營機制，對農業綜合開發產業化經營補助項目實行“先建后補”管理，有力促進了主導產業和特色產業轉型升級，推動了農業產業現代化的發展和美好鄉村建設。

一、六安市實行“先建后補”管理的主要做法

“先建后補”是在農業綜合開發現行立項條件、立項程序基本不變的前提下，由項目單位先行完成項目建設任務，通過項目竣工驗收后報賬撥付財政資金的一項管理制度，目的是實現項目早建早補，建好就補，不建不補，其實質是對現行農業綜合開發資金和項目管理制度的創新與完善。

2011年以來，六安市先后組織實施了農業綜合開發產業化“先建后補”項目86個。項目總投資10901.68萬元，其中中央財政投資5102萬元、省級財政投資1632.4萬元、市縣級配套資金508.16萬元、實施單位自籌資金3658.88萬元，項目覆蓋全市五縣三區64個鄉鎮2個開發區的84個行政村，扶持27 家龍頭企業、59 家農民專業合作社。

（一）圍繞主導特色產業，把好選項關。實行“先建后補”的項目是農業綜合開發項目，仍然要按照農業綜合開發的基本規定和程序管理。“先建后補”項目由于自籌資金投入較大，目前主要是從農業產業化龍頭企業和符合條件的農民專業合作社中選項，所選項目必須符合當地政府確定的主導產業、特色產業和農業綜合開發扶持產業規劃。

（二）推行縣級競爭建庫，把好立項關。縣級農發管理部門通過競爭選項，選擇符合當地的主導產業、業主開發積極性高、項目建設有基礎、帶動農民增收能力強的項目進入項目庫。入庫項目進行實地考察和評估，并在一定范圍內公示。年度計劃擬申報的項目必須在項目庫中選項，人情項目、臨時動議的項目不得上報。

（三）認真編制初步設計，把好審批關。“先建后補”項目財政資金是政府對農業的投入，在項目管理上又是以補助的性質發放。這就要求準確編制、審批項目初步設計，核準總投資及建設內容。為此，六安市在編制初步設計過程中，堅持做到現場勘察，廣泛納諫，嚴格政策，專家評審，明確時限，強化責任，通過縣級農發管理部門審核后，由市級組織現場審批并批復后執行。

（四）強化工程建設監管，把好質量關。項目初步設計批復后，由縣級農發管理部門督促建設單位抓緊時間招標，選定專業監理機構負責工程質量監督。雖然“先建后補”項目工程招投標和監理由業主根據需要自主確定，但六安市堅持做到施工前審查規劃設計，施工中加強跟蹤督查，完工后進行質量驗收，全程跟蹤項目實施，確保工程進度和質量。

（五）嚴格項目竣工督查，把好驗收關。“先建后補”項目竣工后，項目建設單位聘請中介機構進行項目資金的竣工審計，向縣級農發管理部門提出驗收申請，并按規定準備各項驗收資料。市級農發部門驗收合格后，撥付全部補助資金。在驗收時，堅持做到“四查一評一單”。“四查”：查建設內容與項目計劃符不符，查工程位置與規劃圖紙符不符，查建設標準與設計方案符不符，查資料收集是否齊全和規范；“一評”：驗收組全體人員到現場評價，符合要求且達到設計標準的就在單項工程驗收表上簽字，否則就不簽字，待整改措施到位后再復驗。“一單”：根據項目建管運營機制要求，凡發現違規違紀的，進入“黑名單”，三年內不得申報農業綜合開發項目。

（六）規范資金財務管理，把好報賬關。嚴格按照“先建后補”有關政策要求，項目單位根據批復的年度計劃，全部用自有資金先建。所有項目建成后，項目建設單位及時完善財務資料，申請審計部門對項目進行全面審計。市縣級農發管理部門驗收合格后，建設單位按照報賬程序和要求進行縣級報賬，加蓋農業綜合開發資金付訖專用章，嚴格做到專人管理、專戶儲存、專賬核算，確保財政資金全部用到項目上。

二、六安市實行“先建后補”管理取得的主要成效

（一）大大激發了業主開發熱情。實行“先建后補”投入機制后，業主投資的積極性較高，責任心較強。項目區建什么、為什么建、怎么建，業主心知肚明，從而擴大了業主的自主權，體現了“民辦公助”的原則，破解了“爭項目積極，干項目消極”的難題，實現了“要我開發”向“我要開發”的根本性轉變。由于是業主開發，項目工程是自己建、自己用、自己管，因此，業主比較重視工程質量，并能采取有效措施，及時做好項目工程管護工作，確保項目工程長久發揮效益。

（二）適當簡化了項目管理程序。農業綜合開發項目管理工作是一項系統工程，涉及立項建庫、編制建議書、工程概算、申報計劃、下達批復、項目公示、工程招投標、工程監理、工程決算、竣工驗收、工程管護等多個環節，工作量大、持續時間長。實行“先建后補”后，由過去全面抓轉變為抓“兩頭”、促“中間”，即項目管理部門集中精力抓好選項立項和竣工驗收兩個關鍵環節，項目建設則由項目單位自主實施，管理部門只對其實施進展情況進行督促檢查。在財政資金報撥環節，項目通過縣、市竣工驗收后即集中報賬撥付財政資金，與以往按進度報撥資金相比，既減少了工作量，又加快了財政資金報賬進度；在項目建設環節，具體由業主按照項目實施計劃和實施方案組織，管理部門一般不作過多干預。簡化程序卻不是放松管理，通過強化對項目實施督察，對存在問題的項目及時采取措施，從而進一步加強和規范了項目管理。

（三）明顯加快了項目建設進度。“先建后補”明確告知，項目單位要先期墊付項目建設資金。項目單位為及早獲得財政補助資金，必然會主動加快項目工程建設進度，積極配合項目管理部門做好竣工驗收。實施“先建后補”項目，減少了中間環節，降低了運行成本，項目業主不等不靠財政資金下撥，利用自籌資金提前啟動項目建設，工程建設開工較早，進展較快。項目年度計劃批復下達最遲的9、10月份，到當年12月底多數項目建設就按計劃實施到位，最快的比往年提前半年完成年度項目計劃任務。

（四）有力保障了財政資金安全。2010年之前，實行的是邊建邊補，項目單位獲得財政資金后往往會出現拖延工期，擅自改變實施計劃和資金用途等問題，甚至產生“半拉子項目”、“失敗項目”，管理部門要收回資金很困難，監管處于被動局面。“先建后補”是先建設、再驗收、后報賬，較好地破解了這一難題，有效保證了項目效益發揮和財政資金安全。實行“先建后補”以來，六安市所有產業化經營財政補助項目均如期建成并發揮效益。項目實施過程中，及時對無法繼續實施、進展嚴重滯后的項目履行了調整、變更甚至終止手續。

三、“先建后補”管理存在的問題

（一）選項上難以實現政策初衷。盡管上級強調要圍繞重點領域、重點產業進行選項，但在實際操作規程中，各地為確保項目順利建成，必然存在“搭便車”找項目，盡量選那些給不給錢均要建或在項目申報時已著手籌建、甚至已開工建設的項目，而不是主動引導扶持新建項目，財政補助資金未能起到導向作用，選項失去了一定主動性。

（二）部分政策不夠科學、申報文本繁瑣。安徽省規定，申報對象的龍頭企業必須是省級及以上龍頭企業，龍頭企業自籌資金比例不低于財政資金總額，合作社不低于財政資金的50%等，政策門檻較高。因市場和經營等因素以及項目申報、獲批的時間差等影響，導致申報單位投資決策發生調整和變化，但調整或變更的審批手續繁瑣，甚至比較苛刻。同時，在產業化項目可研報告和申報書的編制上，文本繁瑣。

（三）成長性項目壓力大、得不到扶持。由于是補助性質，且先建后補所選項目以“錦上添花”為主，真正需要“雪中送炭”的項目反而不易得以立項扶持。特別是自籌資金不足的縣級龍頭企業和農民專業合作社，急需政府資金支持，卻被擋在門外。

（四）項目建設質量不高、管理欠缺。“先建后補”項目由項目建設單位自行建設，農業綜合開發部門對其日常建設質量難以控制，工程質量參差不齊，管理不規范。有的是程序不到位，如有些土建項目沒有向社會公開進行招投標，采取邀標、詢價形式；設備購置政府采購時間較長，影響工期。有的是施工不專業，低價承包施工，偷工減料，為趕進度忽視工程質量。有的是項目建設的后續管理未跟上，項目完工對形成的資產也未辦理移交手續。

（五）財務監管缺失、報賬不規范。一方面，部分財政農發部門管理人員受專業技能的限制，在項目建設方面對項目進度、工程質量、項目操作規范等方面難以準確把握，資金一撥了之，賬一報了之，造成監管脫節；另一方面，實行報賬制的原始發票在財政農發部門記賬，項目建設單位失去了核算基礎，只用復印件作為會計核算依據，真假難辨，會計基礎資料失去了真實性、完整性。此外，沒有建立起與“先建后補”報賬制相互配套的會計核算制度和辦法，核算比較混亂，特別是農民專業合作社，一般成立時間短，財務不健全，賬務處理不規范，家庭作坊式、包包賬現象時有出現。

四、加強“先建后補”管理的建議

（一）認識上再提高。“先建后補”是農業綜合開發項目管理機制的又一創新，對推進項目管理再上新臺階具有重要意義。但“先建后補”只是項目管理某些環節上的創新，而不是對原有管理辦法的全盤否定，因此仍應繼續堅持原有項目的概念，嚴格執行農業綜合開發項目管理的基本辦法和基本程序，加大政策宣傳，走出“多建多補，少建少補，建了就補，遍地開花”的誤區。

（二）政策上再科學。要因地制宜，降低立項準入門檻，實行更靈活的政策。要合理界定扶持范圍和扶持重點，對籌資能力強的，可以適當提高扶持額度；對處于成長性有前景的農民合作組織，應加大政策傾斜力度，根據實際情況在規定范圍內確定扶持的財政資金額度。龍頭企業和合作社的自籌資金投入比例也應適當降低，特別是對剛剛起步發展、實力較弱的可適當放寬條件。要進一步拓寬財政資金扶持范圍，項目初步設計表格內容編制宜粗不宜細；允許適當調整并將調整審批權限適當下放，報上級主管部門備案。要簡化項目申報文本，可根據項目申報指南編制實用性的可研報告或申報書。

（三）財務上再規范。要強化業務培訓，對申報立項后的龍頭企業和農民專業合作社，財政農發管理部門要定期培訓其主要負責人、分管負責人和財務人員；農發內部要強化職責分工，實行AB崗，搞項目的要參與資金管理，管資金的更要深入項目實地，掌握工程項目建設的第一手資料，防止失真失實。特別是在報賬過程中，必須嚴格把好票據的審核關，做到“七不”，即對用途不合理的不報、程序不規范的不報、發票不合規的不報、附件不齊全的不報、無經手人簽字的不報、工程進度未達到要求的不報、資金支出不到位的不報，確保報賬憑證的真實性、合法性、有效性和完整性，確保財政資金安全。

（四）管理上再嚴格。“先建后補”不是放松管理，而是更加注重關鍵環節。該管的要加強，該放開的適當放開。具體說來，要把好四關：一是把好選項立項關，這是確定項目的關鍵。對申報農業綜合開發“先建后補”項目的產業化龍頭企業和農民專業合作社的申報資質與材料，要認真進行實地考察和篩選，對資金規模太小和財務不健全、不規范的申報單位，一律不予申報立項。二是把好初步設計關，這是核定項目投資多少的關鍵。要委托有專業資質單位編制，健全現場考察制、專家評審制，使初步設計更全面、更詳實、更合理。三是把好竣工驗收關，這是認定項目是否建成的關鍵。要完善、細化、配套驗收辦法，強化責任追究，用健全的制度來規范項目的驗收。四是把好管護關。項目完工驗收后，要將已完工項目的會計資料、檔案資料進行收集整理，移交到管理單位，并簽訂項目管護協議，明確管護事項及雙方的權利和義務，切實解決重建輕管的現象。

（五）作風上再求實。近年來，部分建設單位在項目實施過程中與當地群眾產生的矛盾較多，不同程度地影響著項目的實施。因此，財政農發部門要督促項目區鄉鎮、項目建設單位與當地群眾之間加強感情溝通，增強矛盾協調的主動性；要及時會商相關部門，通過辦公會、協調會等方式，切實解決農業綜合開發項目實施過程中遇到的道路、灌排、電力、綠化等基礎設施建設矛盾，確保項目順利實施。

（作者單位：安徽省六安市農業綜合開發局）

責任編輯：洪峰