貧困縣考核：機制創新與提升路徑

萬君　張琦

摘要：針對扶貧開發工作的考核，我國經歷了從“項目考核”到“貧困縣考核”的轉變歷程。以制度文本為對照，以考核機制的直接作用對象——基層干部為問卷調研對象，可以發現，貧困縣考核機制的貧困縣考核指標體系設計較為合理恰當，實現了分類考核；考核實施方式較為有效，實現了多主體參與；考核結果運用適度、得當。但仍然可以從考核體制、考核指標、考核程序和結果運用四個方面實現提升。

關鍵詞： 貧困縣；考核機制；機制創新

一、考核體系：從“項目考核”到“貧困縣考核”

自1986年以來的相當一段時間，中國扶貧管理奉行的是所謂“項目制”（渠敬東. 項目制：一種新的國家治理體制[J]. 中國社會科學，2012，05：113-130+207）管理機制，即中央財政預算通過設立專門扶貧專項資金（ 也就是財政預算中“專項轉移支付”部分），然后根據行業歸口撥付各部委，由各部委掌握扶貧資金的分配權。同時，中央財政掌握其中部分專項資金，靈活撥付行業部門或者直接撥付貧困地區。相應的，根據這種“項目制”的扶貧治理體系，產生了各種各樣關于扶貧項目的考核辦法，以此為核心形成了扶貧開發工作的“項目制”機制。項目制考核機制下，主要考核扶貧資金本身使用，重點在于項目本身，即某一重點事項，通過強化項目本身的規范要求，提高扶貧資金的使用效率。但是，由于基層政府的很多事務都是綜合性的，貧困地區尤為如此，而“項目制”下項目管理也較為嚴格，為了能夠爭取更多的專項扶貧資金實現基層政府的治理目標，扶貧項目產生了項目虛設、項目重疊、項目嵌套等常見亂象。同時，因為“壓力型體制”（榮敬本. “壓力型體制”研究的回顧[J]. 經濟社會體制比較，2013，06：1—3）和“政治錦標賽”（周飛舟. 錦標賽體制[J]. 社會學研究，2009，03：54—77+244）的存在，地方官員出于升遷動機，脫離實際情況盲目追求扶貧資金和扶貧項目，反而導致貧困縣內部產生了新的貧富分化。雖然我國通過持續不斷的投入，取得了良好的減貧效果，但究其扶貧考核體系本身，卻有待提高。

2012年，基于《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，國務院扶貧辦制定了《扶貧開發工作考核辦法》，表明中央已經認識到“項目制”扶貧治理體系的缺憾，逐步開始推動扶貧考核體系的轉型，明確規定了扶貧工作考核的對象是“28個有扶貧開發工作任務的省；有扶貧開發工作任務的市（地、州、盟）；集中連片特殊困難地區、國家扶貧開發工作重點縣（東部為省定重點縣）和享受重點縣待遇的縣”，實現了將貧困治理考核的對象由“扶貧項目”轉變為“貧困地區地方政府”。

2013年11月，十八屆三中全會明確指出，要“完善發展成果考核評價體系，糾正單純以經濟增長速度評定政績的偏向”。2014年1月，兩辦印發了《關于創新機制扎實推進農村扶貧開發工作的意見》，在扶貧攻堅六項機制改革中明確了要改進貧困縣考核機制，并提出了4點指導性意見：“由主要考核地區生產總值向主要考核扶貧開發工作成效轉變，對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣取消地區生產總值考核，把提高貧困人口生活水平和減少貧困人口數量作為主要指標，引導貧困地區黨政領導班子和領導干部把工作重點放在扶貧開發上”。2014年10月，中組部、國務院扶貧辦在《關于改進貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績考核工作的意見》中，從操作層面對改進貧困縣考核工作提出了9點更為具體的意見：1.從貧困縣實際出發考核發展實績；2.突出發展導向；3.合理設置經濟發展的考核指標；4.把扶貧開發作為社會經濟發展實績考核的主要導向；5.注重對減貧脫貧緊密關聯的民生改善、社會事業發展情況的考核。6.強化生態環境保護情況的考核。7.把黨的建設納入實績考核。8.改進考核評價方法。9.強化考核結果運用。

各省根據中央層面的文件，也制定了相應的貧困縣考核辦法。以甘肅省為例， 2013年，甘肅省出臺《甘肅省扶貧攻堅工作業績考核評價辦法》 （甘辦發〔2013〕99號），根據貧困程度、扶貧難度，對58個集中連片特困縣市區和17個插花型貧困縣市區按同一考核指標賦予不同權重的方式制定指標體系。并且建立了平時考核和年度考核相結合的動態考核機制。2014年10月，甘肅省又專門出臺了《甘肅省扶貧開發工作重點縣工作考核辦法》，對先前的辦法進行了修訂。2015年7月，甘肅省委組織部、省扶貧辦深入領會中央和省委關于精準扶貧的新精神新要求，出臺了《關于全省貧困縣黨政領導班子和領導干部經濟社會發展實績的考核辦法》，對考核機制進行了完善。

總的來看，各地貧困縣考核體系的轉型實現了從“項目考核”到“貧困縣考核”的轉型，至此，我國基本形成了較為全面的貧困縣考核體系。

二、創新效果：基于基層干部的視角

為了考察貧困縣考核機制的創新效果，我們以制度文本為對照，重點關注機制本身的政治實踐，通過對基層干部進行問卷調查，把握貧困縣考核機制的創新效果和成功經驗。

我們在貴州省畢節市威寧縣金鐘鎮、爐山鎮、迤那鎮，遵義市習水縣三岔河鄉、二里鄉、寨壩鎮，甘肅省定西市隴西縣菜子鎮、渭陽鄉、柯寨鄉，渭源縣北寨鎮、五竹鎮、田家河鄉，共12個鄉鎮進行了問卷調研，一共收回問卷155份。其中，在縣直部門工作36人，占樣本總量的23.23%；在鄉鎮工作共有62人，占樣本總量的40%；村里干部57人，占樣本總量的36.77%，其中有3人分別來自于甘肅省財政廳、隴西市司法局、酒鋼集團，常駐村莊幫扶，因問卷設計原因，一并以村干部計算。來自男性132人，女性22人。年齡最大60歲，最小20歲，平均年齡38.96周歲。樣本具體情況見表1。

根據調研的情況來看，貧困縣考核機制的創新效果集中在以下幾點：

（一）貧困縣考核指標體系設計較為合理恰當，實現了分類考核

兩省考核機制的側重點都在扶貧成效、基本生產條件與公共服務的改善上，與基層干部的預期相差不大。我們設計兩個問題，一個是考核的具體內容，一個是考核是否應該有差異化的標準。有88.39%的基層干部選擇了應該將扶貧成效作為扶貧工作的側重點；有61.29%的基層干部選擇了將基本生產生活條件和公共服務作為側重點；有70.97%的基層干部選擇了經濟發展；選擇扶貧資金投入和管理的有40.65%，可以看出制度文本與基層干部預期契合度較高，將扶貧成效作為扶貧工作最主要的考核內容。另外，基本生產生活條件和公共服務的選擇也接近扶貧成效，從一個側面也反映該內容的重要性。從考核設計的干部心理預期來看，兩省的差異不大，在側重點的預期上，兩省略有差異，在基本生產生活條件和公共服務改善上，貴州省的預期更為強烈，有83.33%的干部認為扶貧考核的重點應該放在基本生產生活條件和公共服務改善上，甘肅省只有58.44%。而在經濟發展方面，甘肅省有67.53%的干部認為應該將考核重點放在經濟發展上，而貴州只有55.12%（見表2）。

有關考核標準的差異化，有超過87%的基層干部認為應該針對不同縣的不同實際，設定不同的標準。兩省差異不大（見表3）。

（二）考核實施方式較為有效，實現了多主體參與

兩省的考核機制創新中基本實現了多主體參與，在考核方式上結合了上評與下評、自評和互評，同時也一定程度上參考了貧困戶的意見。這些機制創新，與基層干部的預期高度一致。我們設計兩個問題。一個是考核如何實施，一個是考核是否應該聽取貧困戶的意見。對于考核應該如何組織，我們設定四個選項上級主管部門根據數據情況考核、同事和下屬評價、群眾滿意度評價、結合以上三項進行評價，有接近67.74%的基層干部選擇了結合以上三者進行評價，可以看出基層干部認為考核的方式需要多方參與，從這一點來看，甘肅、貴州兩省的扶貧考核創新實踐也基本符合基層干部預期。省際差距也不大（見表4）。

在給政府扶貧工作打分，是否要去問問貧困戶的滿意度，有86.45%的干部選擇了需要，也凸顯了目標群體在考核工作中的重要性，在這方面兩省扶貧考核創新實踐也基本符合基層干部預期。不過，甘肅省仍然有23.38%的干部認為政府的扶貧業績考核，不需要貧困戶的滿意度調查（見表5）。

（三）考核結果運用適度、得當

總體來看，兩省的考核結果運用基本都與干部的使用結合了起來，也在初步探索考核結果與退出機制的結合，與干部的預期較為一致；但較為缺乏有關榮譽和物質激勵手段，有相當比例的基層干部認為考核結果也應當和榮譽、物質獎勵掛鉤。對此，我們設計四個問題，了解基層干部有關考核的結果運用的預期。具體情況如下：

1.總體來看，兩省有相當比例的干部認為考核制度應該與干部的任用結合起來，共有72.26%的干部認為貧困縣考核應該和干部的升遷掛鉤（見表6）。

2.但在獎勵和懲戒兩方面，干部出現了不同的預期。有關考核機制中激勵機制部分的預期，在給予榮譽、提拔重用、現金獎勵三個選項并沒有顯著的差異，分別是70.32%、77.42%、65.81%，省際預期差異不大，但相對來說，貴州基層干部相較甘肅基層干部更希望激勵機制與物質獎勵、職務晉升結合起來。

有關考核機制中懲罰機制的預期，總體來看，基層干部基本認為考核的懲罰機制應該和榮譽懲戒、職務晉升結合起來，分別是64.52%和43.87%，只有3.87%的干部認為應當和物質懲戒（扣發工資）結合起來。在這方面，出現了較為強烈的省際差異，貴州省對于通報批評和不予提拔的預期差異不大，而甘肅省則有64.52%的基層干部認為懲戒機制主要應當是通報批評，而只有43.87%的干部認為應當不予提拔。具體情況見表7、表8。

3.有相當比例的干部認為，貧困縣考核機制應該與退出機制結合起來，共有80.65%的基層干部認為貧困縣的考核應該和貧困縣“摘帽”掛鉤。具體情況見表9。

三、提升路徑：從完善體系到強化運用

（一）進一步強化和完善貧困縣考核體制建設

首先，建議強化和理順貧困縣考核體制，建立專門的扶貧攻堅考核機構，明確考核機構職責和任務，充實力量和隊伍建設。貧困縣考核主要由組織、扶貧、統計等部門組成的臨時機構組織實施，而扶貧攻堅牽扯面大，專業性強，現行的考核制度和內容有重復的部分，考核也有重復實施的內容，層級多，指標復雜。因此，建議建立統一的考核體系、成立專門的考核機構，強化和保證貧困縣考核機制的順利實施。第二，進一步把有關行業部門和職能部門的考核納入到扶貧考核體系中來。從兩省的實際來看，省級部門參與扶貧脫貧考核制度和考核指標體系及考核力度還都略顯不足，強化省級和市縣部分參與扶貧脫貧力度并制定參與扶貧脫貧目標考核指標，尤其是結合行業部分參與《片區區域發展和扶貧攻堅規劃》政策、投資項目落實等進行考核機制的建立，將大大推動貧困地區扶貧脫貧進程速度和效果，也是對貧困縣考核機制再完善。

（二）進一步完善貧困縣考核體系和考核指標

首先，進一步提升有關農民持續增收的相關指標權重。提高農民收入持續增長的產業體系培育指標的權重，沒有可持續發展的產業支撐脫貧，最終有可能又會重新返貧。其次，提升綠色發展、生態環境保護等指標權重。不同功能區劃分，產業結構的差異對資金、資源分配的要求區別較大，要通過增設生態保護指標，對生態涵養區的區域發展起到推動作用。整體來看，兩省基本初步將綠色發展和生態環境保護的指標納入到考核指標體系中來，但其所占比重還較低，因此建議進一步提升綠色發展、生態環境保護等指標權重。再次，在提高指標標準化程度的基礎上，平衡定量與定性指標的分布。一方面，考核體系中部分考核指標缺乏合理性，很多指標已經超出了基層的能力范圍，在指標設置的時候，要考慮基層的實際能力。另一方面，基層扶貧工作量大面寬，很多工作在量化考核中很難顯現出來，建議增加這部分的考核內容。對一些確實難以量化的指標，應該在確定定性要求的基礎上，比較詳細具體地分解為若干考核要目，按“好”、“較好”、“一般”、“較差”四個檔次進行評價，然后再按一定的比例轉化為定量得分。最后，完善貧困縣考核指標體系和考核目標的動態調整。貧困本身就是動態發展的，要建立和完善考核機制中的目標動態調整機制，根據貧困的發展變化，適時調整各類考核指標。同時，從長遠來看，對于2300元標準下的低水平扶貧脫貧，也要積極探索更高水平和標準的動態目標調整機制，增加指標體系的穩定性和長期性的重要手段。

（三）進一步完善考核方法和程序

首先，進一步擴大考核的參與范圍。在考核目標的制定上，擴大參與范圍。上級的扶貧攻堅目標在扶貧工作中往往會逐級放大，一方面導致基層壓力過重，損害基層的積極性；另一方面還有可能放大上級的決策失誤。因此在目標考核的制定上，要擴大參與程度，克服政績考核的負面影響。其次，將上級組織對下級組織考核與下級對上級的考核緊密結合起來。也就是上評和下評相結合。當考核機制力度不斷加大后，必然會對政府干部帶來巨大的壓力，出于政績追求，基層很可能會出現一些短期行為，諸如編造數據和事實、注重形象工程、做表面文章，而忽視群眾實際的實惠和效果。通過上評和下評的結合，一定程度上消除短期行為的弊端。第三，通過第三方評估提升貧困縣考核機制實施效果真實性和認知度。目前扶貧工作中的一些重點項目的過程和結果評估，已經超越了基層政府的能力，對此類項目工作的考核難免出現紕漏，引入第三方評估可以在技術上解決這個問題。同時，第三方一般來說擁有更好的技術優勢、人才優勢和渠道優勢。另外，第三方評估處于一個超然狀態，一定程度上可以更客觀、公正地去考核。第三方評估的最大功效就在于客觀性，避免和減少了利益關系、工作關系帶來的不公平不公正和其他一些非正常因素的偏差。最后，進一步提高過程考核的強度。考核不僅僅是對扶貧脫貧結果的考核，更重要的是對脫貧過程的考核。扶貧脫貧過程，可以形成扶貧脫貧新型關系的建立，促進了脫貧能力的提升。例如駐村幫扶干部與貧困家庭建立起新型的關系，改善了脫貧致富理念。與此同時，過程的考核也是提升扶貧脫貧效果，監督責任落實的重要手段，沒有過程考核和監督，將會大大降低扶貧脫貧應有的潛力和效果。

（四）進一步擴大考核結果的運用范圍

一方面，進一步探索完善對普通干部考核結果的運用。貧困縣考核機制結果的運用集中在黨政領導干部考核，各地對于考核結果的運用，大多強調要把考核的結果與干部任用相結合，但與干部任用相結合，對于那些組織重點培養的干部來說，意義較大。但大多數干部承擔的扶貧攻堅任務有限，其工作實績也有限，所以目前考核結果運用的方式對一般干部來說影響并不大。一般干部迫切期望的榮譽和物質獎勵也較少。因此，建議對于結果運用也分類實施，對于一般干部，把干部考核結果多與榮譽和物質獎勵掛鉤。另一方面，積極探索考核機制與退出機制相結合，擴大考核結果的運用范圍。現有的扶貧開發過程中，由于戴上貧困縣的帽子能夠給當地帶來更多的轉移支付和優惠政策，各地普遍存在著爭取戴貧困縣帽子的實事，這就造成地區縣之間的惡性競爭和道德風險。扶貧的最終目的是為了提高貧困人口的生活水平，減少絕對貧困人口數量，這是2020年前我國扶貧開發的主要工作。隨著時間的推移和扶貧開發工作的深入，貧困格局將會出現新的變化，貧困縣、村、戶的退出機制不可避免地要登上歷史的舞臺。因此，建議積極探索考核機制與退出機制相結合，擴大考核結果的運用范圍。

（作者單位：北京師范大學中國扶貧研究中心）

責任編輯：宗宇翔