精心設計航空工業(yè)政策積極應對國際貿(mào)易爭端

□嚴劍峰

?

精心設計航空工業(yè)政策積極應對國際貿(mào)易爭端

□嚴劍峰

航空工業(yè)發(fā)展既需要政府強力支持，又受到WTO規(guī)則的限制。隨著我國ARJ-21支線客機的量產(chǎn)及C-919大型客機投放市場，與其他國家的貿(mào)易摩擦可能會增加，需要提前做好多方面應對之策。

支持航空基礎科學研究，避開WTO規(guī)則限制

建立航空基礎科研體系，支持航空基礎科學研究與先導技術開發(fā)，是對航空科技產(chǎn)業(yè)最基礎、最持久的支持，同時也是發(fā)揮航空科技外溢效應的重要途徑，可以有效規(guī)避WTO規(guī)則的限制。這是因為，對商業(yè)技術前端的基礎科學研究與先導技術開發(fā)的支持不屬于WTO規(guī)范的補貼范圍。美國、歐盟的成熟作法或可以為借鑒，即，通過成立國家航空科技管理局、組建國家航空實驗室、完善航空基礎科研設施、增加對航空基礎科學研發(fā)支出，將基礎性的支持從對企業(yè)一般性商業(yè)技術研發(fā)支持中剝離出來，消除其他國家的認識誤區(qū)。

走軍民融合發(fā)展之路，實現(xiàn)軍民交叉補貼

按照WTO《政府采購協(xié)定》第3條規(guī)定，成員國政府在軍品研發(fā)和采購方面，可以以保護國家利益為由，采取任何行動或者不披露任何信息。因此，通過軍機研發(fā)與采購的方式可以有效規(guī)避WTO有關補貼的審查。未來，可以依托開放式軍品采辦程序，鼓勵民機企業(yè)參與軍用航空科技及產(chǎn)品的開發(fā)以及民機改裝為軍機的嘗試，為民機企業(yè)參與軍機研發(fā)及訂貨提供可能，獲得軍民交叉補貼的好處。

利用好WTO規(guī)則，以合法形式支持航空工業(yè)

根據(jù)W T O《補貼與反補貼措施協(xié)議》第14條規(guī)定，政府可以向企業(yè)注入股本，提供貸款、貸款擔保、產(chǎn)品與勞務，實施政府采購，只要政府沒有通過這些途徑為企業(yè)提供額外利益即可。據(jù)此，可以以股權注資、長期貸款、貸款擔保或政府采購的形式支持航空工業(yè)企業(yè)的飛機研制、投資建廠、設備購置、飛機出口與銷售等。

在提供政府貸款方面，歐洲對空客的“啟動援助”貸款也值得借鑒。這種長期政府貸款在空客新機型開發(fā)取得成功并銷售一定數(shù)量之后必須“連本帶息”歸還政府貸款，參與該項目的企業(yè)不會從政府貸款中獲得好處，因此不算是補貼。相反，如果項目不成功，空客公司可以不用歸還政府貸款。雖然此時的“啟動援助”是一種特定補貼，但又不會對其他國家相關產(chǎn)業(yè)造成損害，因此即使遭到他國起訴，也很難被認定為補貼。

巧妙設計支持形式，增加他國起訴難度

根據(jù)WTO規(guī)則，對“可申訴補貼”的認定必須具備兩個條件：“補貼的專向性”和“對方產(chǎn)業(yè)造成實質性損害”。為避免“補貼的專向性”，一是可將多項具有“專項性”特征的補貼“打包”成涵蓋范圍更廣的支持計劃，避免專門針對某類（或某些）產(chǎn)業(yè)進行補貼。二是可將專門針對某一產(chǎn)業(yè)的補貼改為針對某些“活動”或“技術”的支持。如將對航空工業(yè)的支持納入一般的對“研發(fā)活動”“基礎設施建設”“教育投入”“人才引進”等方面的資助。而“對對方產(chǎn)業(yè)造成損害”的認定，由于成因復雜、標準模糊、證據(jù)收集難度大，認定起來比較困 難。

為了應對他國可能的起訴，在設計航空工業(yè)支持政策時，可以參考國外做法。加拿大在反擊巴西的過程中，曾設計了一份“附加條件與巴西PROEX計劃的條件完全相同”的貸款合同，結果讓巴西無話可說。

走國際化道路，增加他國的起訴成本

航空工業(yè)的國際合作有多種形式，如補償貿(mào)易、許可證生產(chǎn)、聯(lián)合研發(fā)、風險伙伴、交叉持股、戰(zhàn)略聯(lián)盟等。通過國際合作可以實現(xiàn)“你中有我、我中有你”，增加其起訴我國的成本與代價。在巴西與加拿大就支線飛機的訴訟案中，雖然WTO授權加拿大可以對巴西采取貿(mào)易報復措施，但由于巴西是加拿大在南美地區(qū)最大的投資目的地和貿(mào)易伙伴，“加拿大進出口商協(xié)會”就曾警告政府要警惕報復巴西帶來的風險，迫使加拿大政府放棄使用這種權利。

收集他國補貼資料，做好反訴準備工作

美國、歐盟、加拿大和巴西都曾經(jīng)或仍然給予本國航空工業(yè)企業(yè)持續(xù)支持。因此，我國可以以觀察員或利益相關方身份參與WTO國際航空工業(yè)補貼訴訟案，委托國外咨詢機構、我國政府駐外機構及貿(mào)易代表、企業(yè)海外分支機構等途徑收集WTO關于航空工業(yè)貿(mào)易爭端的各種起訴材料、裁決報告、別國政府相關政策文件、各種研究報告、企業(yè)調研材料、學者的研究論文等，做好信息儲備。一旦遭到他國起訴，便可“以牙還牙”，對其提起“反訴”，以此“嚇阻”對方。

充分利用WTO申訴程序，采取“拖延戰(zhàn)術”

民機產(chǎn)業(yè)及其補貼形式和補貼機制都比較復雜，WTO爭端解決機構很難在規(guī)定時間內(nèi)對各方請求或申訴做出全面、充分的評估。如美歐之間的爭端從2004年開始，直到2012年才結束。即便WTO認定某成員違反規(guī)則，也很難保證裁決結果能被很好地執(zhí)行。從以往W T O爭端案例可以看出，對這種涉及巨大經(jīng)濟利益和國家利益的裁決，敗訴方往往只是對違反規(guī)則的相關法律做表面上的修改，然后聲稱已符合有關規(guī)定。這迫使勝訴方再次請求W T O判決敗訴方?jīng)]有充分遵守裁定，要求WTO授權實施貿(mào)易制裁。敗訴方還可對貿(mào)易制裁措施是否合理再次提出上訴。可見，整個程序費時又費力。對我國而言，正可充分利用該程序為民機開發(fā)爭取寶貴時間。

效仿他國做法，爭取理解和支持

由于缺乏第三方的實施機制，W T O的裁決結果并沒有強制執(zhí)行力。從國際航空工業(yè)補貼訴訟案來看，雖然WTO都給出了最終的裁決結果，但相關方也都沒有真正按照WTO裁決要求徹底廢除國內(nèi)的某些做法，而只是稍作變通。因此也可以效仿他國之做法。

既然歐美及其他國家已經(jīng)在航空工業(yè)方面給予其本國企業(yè)長時間的巨大支持，使其可以脫離政府支持而獨立發(fā)展；而今我國的民用航空工業(yè)則剛剛起步，一些國家卻要利用WTO規(guī)則來約束我國政府對民航工業(yè)的支持，顯然是不合理的。何況，中國加入民機市場的競爭對全世界的消費者而言都是一種福利。對此，必須要積極爭取國際社會的理解和支持。（作者單位為上海財經(jīng)大學財經(jīng)研究所國防經(jīng)濟研究中心）