美國自由貿易區(qū)的實踐特點透析及借鑒

殷為華　楊榮　楊慧

摘 要：自由貿易區(qū)是以高水平開放實現外部經濟集聚優(yōu)勢的重要制度空間。作為我國全面深化改革和對外開放的戰(zhàn)略舉措，自由貿易試驗區(qū)建設率先在上海、廣東、天津和福建展開試點。本文以自由貿易區(qū)的概念內涵界定、核心區(qū)位因素分析為基礎，重點從區(qū)位類型、產業(yè)選擇和管理模式等方面，透析美國自由貿易區(qū)的發(fā)展實踐及其有益借鑒。本文認為，美國自由貿易區(qū)發(fā)展特點包括：涵蓋臨空、臨港和陸路樞紐等區(qū)位類型，呈現數量眾多、分布廣泛和產業(yè)多元的總體特征，實施主-輔區(qū)并行運營、雙層管理機構及矩陣聯絡制的管理模式。文章最后提出了創(chuàng)新貿易經濟的治理體系、推動內外貿易的融合聯動、加快制造業(yè)的轉型升級和提升法律監(jiān)管的保障力度等有益借鑒。

關鍵詞：自由貿易區(qū)；發(fā)展實踐；主要特點；美國

中圖分類號：F119 文獻標識碼：A

根據內生型增長理論觀點，區(qū)域經濟增長過程中應當重視外部經濟效應。其中，自由貿易園區(qū)所引發(fā)的經濟活動集聚成為區(qū)域經濟外部性的實證焦點[1-2]。在全球經濟重構和國內產業(yè)升級的壓力背景下，我國以上海、廣東、天津及福建的特定區(qū)域為重點，實施以自由貿易區(qū)為引領的主動全方位開放戰(zhàn)略，以期獲得高質量的經濟集聚優(yōu)勢。這不僅是我國經濟發(fā)展適應經濟全球化新趨勢的客觀要求，而且是以全面深化改革構建開放型經濟新體制的必然選擇。然而，自由貿易園區(qū)發(fā)展要實現提高經濟開放程度和發(fā)展增值貿易等國家經濟目標，肩負著由“政策優(yōu)惠”向“制度創(chuàng)新”轉變的重大使命。美國的自由貿易園區(qū)發(fā)展歷經八十余年實踐，并已成為全球自由貿易園區(qū)數量最多、管理最成熟的國家之一。本文以梳理美國自貿區(qū)發(fā)展實踐歷程為基礎，重點透析其自由貿易園區(qū)的區(qū)位類型、產業(yè)選擇和管理模式等主要特點，以期為我國自由貿易實驗區(qū)建設的探索實踐提供有益借鑒。

1 自由貿易區(qū)的概念內涵

1.1 廣義的自由貿易區(qū)

世界貿易組織（WTO）界定了廣義自由貿易區(qū)（Free Trade Area，FTA）。《關貿總協(xié)定》 （GATT）第二十四條第八款中提出“自由貿易區(qū)是指按照WTO的協(xié)議框架設計，由兩個和兩個以上關稅領土所組成的對產品貿易取消關稅或其他貿易限制的經濟集團”。它具有實行貿易開放、取消關稅壁壘、達成互惠互利的雙邊或多邊貿易政策的功能內涵[3]。例如，北美自由貿易區(qū)（NAFTA）、美洲自由貿易區(qū)（FTAA，包括美洲34國）、中歐自由貿易區(qū)（CEFTA）、東盟自由貿易區(qū)（AFTA）、中國與東盟自由貿易區(qū)等。因此，該類自由貿易區(qū)以促進區(qū)域經濟一體化為目標，旨在通過雙邊或者多邊簽訂自由貿易協(xié)定，以取消或減少貿易壁壘，實現各種生產要素的跨國自由流動，主要體現為一個國家對外進行區(qū)域經濟合作的戰(zhàn)略部署。

1.2 狹義的自由貿易區(qū)

世界海關組織（WCO）界定了狹義自由貿易區(qū)（Free Trade Zone，FTZ）。它被稱為自由貿易園區(qū)，亦即本文研究的概念類型。1973年國際海關理事會簽訂的《京都公約》提出“自由貿易區(qū)是指一國的部分領土，在其內部運入的任何貨物就進口關稅及其他各稅而言，被認為在關境以外，并免于實施慣常的海關監(jiān)管制度”。與此類似，美國關稅委員會認為，自由貿易區(qū)對再出口的商品在豁免關稅方面有別于一般的關稅地區(qū)，它是一個只要進口商品不流入國內市場便可免關稅的獨立封鎖地區(qū)[4]。同時，我國政府制定的《中國利用外資基礎知識》則提出，自由貿易區(qū)是劃在所在國或地區(qū)的海關管轄區(qū)的關卡之外，以貿易為主的多功能經濟性特區(qū)[5]。

概括而言，自由貿易園區(qū)是一個國家或地區(qū)為了促進貿易和吸引投資，在其領土范圍內劃定一部分區(qū)域，設立特殊經濟區(qū)，實行特定的管理體制和一系列更為開放的優(yōu)惠政策和特殊監(jiān)管體制。盡管當前自由貿易園區(qū)的名稱各異，但這類特殊的經濟空間憑借優(yōu)良的港口/機場交通條件和完善的商貿、通訊及海關服務，形成了“監(jiān)管獨立、進出自由、（離岸）金融發(fā)達、物流高效”的經濟空間，其本質屬性上是一國實施高水平開放政策的重要空間載體。世界典型的自由貿易園區(qū)主要包括：鹿特丹歐洲貿易園區(qū)、巴拿馬科隆自由貿易區(qū)、德國漢堡自由貿易區(qū)及美國紐約港對外貿易區(qū)等[6]。進入21世紀以來，伴隨國際貿易的指數性增長和交通通信技術的快速發(fā)展，自由貿易區(qū)愈加顯現出作為地區(qū)經濟發(fā)展戰(zhàn)略政策的功能內涵，其目標是支撐所在國家或者地區(qū)更好地參與全球價值鏈分工體系、融入國際貿易體系和建立國際高標準監(jiān)管體系。

2 自由貿易區(qū)的核心區(qū)位因素

自由貿易園區(qū)的區(qū)位選擇具有重要的戰(zhàn)略意義。由于區(qū)位分析是解決空間經濟問題的有力工具，通過研究區(qū)位關系可以探求經濟活動的最優(yōu)空間組織[7]。發(fā)達國家自由貿易園區(qū)發(fā)展的實踐表明，自由貿易園區(qū)究竟能否提高國民收入和降低失業(yè)率，主要取決于它的綜合經濟區(qū)位優(yōu)勢。自由貿易園區(qū)的系統(tǒng)性規(guī)劃和管理也突出強調“地點選擇、區(qū)位要求和市場營銷”[8]。顯然，作為一種特殊的經濟區(qū)域，由政府引導并由企業(yè)自主決策，自由貿易園區(qū)的區(qū)位選擇是多元主體的利益博弈和協(xié)調均衡的結果。因而，政府高度重視自由貿易園區(qū)的戰(zhàn)略區(qū)位選擇，在綜合分析各地經濟-社會-生態(tài)條件的基礎上，重點分析以下三個核心區(qū)位因素。

2.1 產業(yè)基礎

世界各國的自由貿易園區(qū)具有不同的目標選擇與功能定位。它的發(fā)展和布局無一不受內外部環(huán)境的影響制約，而其所在城市或地區(qū)的產業(yè)基礎則成為重要考量因素。自由貿易園區(qū)能否形成強大的集散服務功能、完善的基礎設施條件以及專業(yè)化的供應商和服務商等，均與自由貿易園區(qū)所在城市或港口的產業(yè)發(fā)展水平息息相關[9]。與此同時，伴隨全球化生產網絡體系和投融資服務體系的深度發(fā)展，也為擁有產業(yè)基礎和優(yōu)勢的城市或地區(qū)提供了更多的發(fā)展機遇。顯然，自由貿易園區(qū)擁有充分利用這些機遇的獨特條件，因其是在特定領域內既競爭又合作的相互關聯的公司、專業(yè)化供應商和服務商、相關產業(yè)的企業(yè)和有聯系的機構所組成的重要地理集聚體[10]。它能夠憑借強大的國際貿易體制創(chuàng)新能力，并與自身產業(yè)基礎有效結合而形成重要的產業(yè)集群優(yōu)勢。

2.2 交通條件

為了大力促進國際經濟貿易發(fā)展，自由貿易區(qū)作為一國或地區(qū)設立的特殊經濟區(qū)域，其成功運營與交通條件緊密相關。自由貿易區(qū)在發(fā)展之初多為自由港的形式。歐美等發(fā)達國家為了占領海外市場和擴大對外貿易，紛紛將沿海的一些港口城市設為自由港或者劃定一部分區(qū)域設為自由區(qū)，更有甚者直接在海外殖民地或半殖民地設立自由貿易區(qū)。優(yōu)良的港口成為自由貿易區(qū)的首選優(yōu)勢區(qū)位[11]。因此，自由貿易區(qū)大多設立在港口或者毗鄰港口的地區(qū)。

隨著交通技術條件的不斷進步，海運以外的其他運輸方式的運輸效率不斷提高，且運輸成本逐漸降低，各國的陸運和空運能力得到迅速提升。以美國為代表的發(fā)達國家開始將自由貿易區(qū)大量設立在內陸或者邊境區(qū)，尤其是大型機場附近[12]。例如，在美國自由貿易區(qū)發(fā)展初期，主要分布在地處大西洋沿岸、五大湖地區(qū)以及墨西哥灣沿岸的城市。自1980年代以后，美國內陸的諸多交通樞紐城市，依托四通八達的交通網絡和發(fā)展便捷的物流服務，陸續(xù)發(fā)展了數量不等的自由貿易區(qū)。

2.3 市場功能

經濟活動的市場輻射功能深刻影響自由貿易區(qū)的區(qū)位選擇決策[9]。隨著經濟全球化不斷推進，全球的市場和資源得到更有效的配置。自由貿易區(qū)由于連接海內外的特殊地位，區(qū)內企業(yè)在全球選擇原材料和零部件，然后將產品銷售到本國和全球其他市場。因而，自由貿易區(qū)成為配置全球生產和市場網絡的重要節(jié)點。一方面，國外商品或服務通過自由貿易區(qū)的優(yōu)惠政策和便利條件直接進入或者在自由貿易區(qū)進行加工制造以后進入本國市場；另一方面，在自由貿易區(qū)內生產的出口產品同樣也要能夠直接高效地進入目標國家市場[13]。自由貿易區(qū)面臨著國內和海外市場的雙重考驗，因其擁有廣闊的經濟腹地和能夠充分利用其在國內市場的領頭地位，而成為發(fā)展對外貿易的優(yōu)勢區(qū)位。同樣地，兩國的毗鄰或臨近地區(qū)的重要經濟區(qū)、借助交通樞紐城市開展密切的經貿往來，亦是自由貿易區(qū)建設的重要區(qū)位[14]。因而，是否占據連接國內國際市場的樞紐或門戶區(qū)位，日趨成為自由貿易區(qū)合理區(qū)位布局的基本參考依據之一。

3 美國自貿區(qū)的發(fā)展實踐特點

3.1 基本概況

美國的自由貿易區(qū)被稱為對外貿易區(qū)，是自由貿易區(qū)的一種重要類型。早在1934年6月，美國國會通過了以促進對外貿易為宗旨的《對外貿易區(qū)法案（1934）》。該法案提出：在港口或機場附近劃出一個特別地區(qū)作為自由貿易區(qū)。該區(qū)不在海關管轄之內，凡依法進入區(qū)內的貨物，都不受美國海關法限制，并享有各種優(yōu)惠待遇[15]。同時，聯邦政府還設立了專門管理機構——對外貿易區(qū)委員會（Foreign Trade Zones Board， FTZB）。

1936年美國在紐約州的布魯克林建立了第一個自由貿易區(qū)。美國對外貿易區(qū)在1940年～1960年代處于緩慢發(fā)展期。截至1970年，美國對外貿易區(qū)數量僅為12個，主要分布于沿海及五大湖的港口地區(qū)。之后，鑒于美國對外貿易形勢出現下滑并形成貿易逆差的不利局面，為了促進對外貿易發(fā)展和增加就業(yè)機會，美國聯邦政府和各州政府開始爭相建立各類自由貿易區(qū)，并實現每個州均有分布。截至2015年6月，美國對外貿易區(qū)的總數高達854個。目前，在美國三分之一進口商品關稅為零（平均最惠國進口稅率只有4.5%，農產品除外）的情況下，其對外貿易區(qū)仍呈現出強大的經濟競爭力[16]。

3.2 區(qū)位類型

3.2.1 空間分布

綜觀美國自由貿易區(qū)的八十余年發(fā)展實踐，其基本特點是數量龐大且遍布各州（圖1）。以各個州或城市的經濟基礎與區(qū)位條件為前提，設立自由貿易區(qū)的數量和產業(yè)功能各有差異[17]。其中，根據美國各州設立自由貿易區(qū)的實際數據，通過測算自由貿易園區(qū)的分布數量和密度指標，發(fā)現美國自由貿易區(qū)的空間分布具有顯著的地域分異特征，形成了臨空、臨港和陸路樞紐等三大基本區(qū)位類型。

（1） 臨港型。包括瀕臨海港與河港兩種類型。該類型自由貿易區(qū)以太平洋、大西洋、五大湖以及墨西哥灣沿岸地區(qū)的分布最為密集。其中，加利福尼亞州、密歇根州、馬薩諸塞州、新澤西州、佛羅里達州等的自由貿易區(qū)數量和入區(qū)商品價值總額均位居全美前列。目前，明確由港口、港務局或港口委員會承辦的貿易主區(qū)數量達56個，主要包括洛杉磯202號、長灘50號、懷尼米港205號、波士頓27號、布勞沃德25號、新奧爾良2號、格拉姆西124號自由貿易區(qū)等著名的自由貿易區(qū)。

（2） 臨空型。包括依托綜合航空運輸體系而設立的自由貿易區(qū)。它通常臨近航空港而設，如孟菲斯、丹佛等的國際化大型樞紐機場成為發(fā)展臨空型貿易區(qū)的優(yōu)勢區(qū)位。目前，由美國航空管理局或機場管理局直接承辦的貿易主區(qū)多達24個（以田納西州、佛羅里達州、印第安納州、北達科他州、德克薩斯州、弗吉尼亞州較為集中）。其中，孟菲斯國際機場是全球最大的貨運機場之一，77號自由貿易區(qū)的入區(qū)商品價值總額位居美國首位。

（3） 陸路樞紐型。包括依托高速公路、鐵路等交通樞紐節(jié)點設立的自由貿易區(qū)。該類型自由貿易區(qū)能夠充分發(fā)揮由州際高速公路、州內高速公路以及縣內外公路組成的陸路物流高效便捷優(yōu)勢。與臨空型和臨港型自由貿易區(qū)相比，陸路樞紐型自由貿易區(qū)發(fā)展的總體規(guī)模較小，但數量眾多且分布廣泛。它的運營管理主體比較多元化，主要包括地方當局、地區(qū)商會、自貿區(qū)公司、交通運輸部等等。

3.2 產業(yè)選擇

1950年美國修訂自由貿易區(qū)法案，允許其擴展至制造業(yè)及其他各類生產性服務[18]。對外貿易區(qū)以加工制造和倉儲物流為主要功能，兼具倉儲、展示、處理、銷售等多種功能。2012年美國對外貿易區(qū)的入區(qū)貨物中，倉儲和分銷運作的價值超過1810億美元（約占比25%），以石油、汽車整車、消費類電子、紡織業(yè)和鞋業(yè)、消費類產品為主；制造和生產運作的貨物價值超過5500億美元（約占75%），以石油、汽車零部件、消費類電子、制藥和機械設備為主（表1）。此外，區(qū)內產品出口總額中，倉儲和分銷運作出口占23.9%，制造和生產運作出口占76.1%。可見，美國對外貿易區(qū)以加工制造業(yè)和物流等生產性服務業(yè)為主。

對外貿易區(qū)為美國充分利用國內外資源要素參與世界經濟分工提供了極大便利，尤其以工業(yè)制造業(yè)領域最為突出[18]。目前，美國活躍的對外貿易區(qū)約為180個。其中，活躍的制造業(yè)有289項，聚集了3050家企業(yè)，提供了約39萬個就業(yè)崗位。對外貿易區(qū)的各項便利條件和優(yōu)惠政策，吸引了大量國內外原料和零部件企業(yè)進入區(qū)內進行倉儲、配送或生產。2013年美國對外貿易區(qū)的產品出口額為795億美元，而經由對外貿易區(qū)進入國內市場的產品價值總額超過7500億美元，比重高達90%[16]。這說明美國自由貿易區(qū)的制造產品以進入國內消費市場為主，其用于出口的產品占比并不大。

3.3 管理模式

基于不同的經濟體制和經濟基礎，各國自由貿易區(qū)發(fā)展的過程中積累了不同的政策導向和管理經驗。作為一種特殊的經濟區(qū)域，自由貿易區(qū)行政上的依賴性和經濟上的相對獨立性，決定了其管理體制構成的復雜性和特殊性[18]。美國自由貿易區(qū)在長期發(fā)展過程中，逐漸形成了獨特的管理模式。

3.3.1 雙層管理機構各司其職

美國自貿區(qū)的管理機構主要分為兩個層級[19]。第一層級是統(tǒng)籌性的管理協(xié)調體系。包括美國對外貿易區(qū)委員會、美國海關總署和全國對外貿易區(qū)協(xié)會（National Association of Foreign Trade Zones， NAFTZ）。對外貿易區(qū)委員會為美國所有對外貿易區(qū)的最高行政管理機構，其主要職責是對自貿區(qū)進行宏觀決策、調控、監(jiān)督和協(xié)調；美國海關總署配合對外貿易區(qū)委員會工作，行使海關管轄權，對進出貨物和人員活動進行監(jiān)督管理；美國對外貿易區(qū)協(xié)會作為民間性組織，積極參與協(xié)調與合作，主要針對普遍遇到的共同性問題和困難進行討論與協(xié)商，同有關政府部門進行商議，尋求解決辦法。第二層級是對外貿易區(qū)的內部管理經營體系，以承辦者和運營者為主體。承辦者主要包括經過對外貿易區(qū)委員會授權的法人團體或私人公司，根據相關法律和公共事業(yè)原則雇傭運營者對對外貿易區(qū)進行經營管理。

3.3.2 主區(qū)-輔區(qū)并行運營

美國對外貿易區(qū)的發(fā)展形成了頗具特色的主區(qū)（General Purpose Zones）和輔區(qū)（Subzones）經營擴展模式[20]。截至2015年6月，美國批準成立261個主區(qū)和593個輔區(qū)。其中，主區(qū)是綜合性的多用途區(qū)域；輔區(qū)則通常由一家公司劃定經營，屬于專門性的特定用途區(qū)域（以單一企業(yè)為主）。當通用的主區(qū)內出現公用場所不能滿足相關企業(yè)發(fā)展需求時，依據相關法律可以準許建立分區(qū)，作為主區(qū)的附屬部分。

從企業(yè)經營的角度來說，即使受到用地成本、固定投資或環(huán)境因素等各種條件限制無法進駐主區(qū)，也可以利用輔區(qū)制享有自由貿易園區(qū)的所有政策優(yōu)勢。需要指出的是，由于輔區(qū)以加工制造業(yè)活動為主，且一個主區(qū)可附屬多個輔區(qū)。目前，對外貿易區(qū)77%的出口貨物是由輔區(qū)完成，其經濟總量規(guī)模大大超過主區(qū)（圖2）。其中，石油生產、汽車零部件制造，紡織服裝、鋼鐵、食品和造船等都是以設立輔區(qū)的形式存在。因此，眾多輔區(qū)已然成為美國對外貿易的主體。主輔區(qū)的運營模式，既提供了美國自由貿易區(qū)發(fā)展機制的靈活性，又提高了自貿區(qū)生產資源的空間配置效率。

3.3.3 矩陣聯絡制協(xié)調溝通

美國對外貿易區(qū)委員會以不同的區(qū)域和活動類型兩個因子為依據，建立矩陣制聯絡員制度，以實現對全美各個地區(qū)對外貿易區(qū)的有效溝通[21]。一方面，根據各個自貿區(qū)所在州的地理位置將自貿區(qū)劃分歸屬到東部區(qū)域、大湖區(qū)域、中部區(qū)域和西部區(qū)域。每個區(qū)域各自配備1名聯絡員，將全國所有自貿區(qū)加以囊括；另一方面，根據自貿區(qū)的相關活動類型，又將其劃分為六大類別，主要包括新設或變動的對外貿易區(qū)范圍、有關制造活動、石油煉制、年度匯報、申請副本和利用網站進行溝通等，并配備專職的交叉聯絡員。以上四大區(qū)域和六大類別構建起矩陣制聯絡制度，為自貿區(qū)發(fā)展提供了高效的溝通保障機制。

4 對中國自由貿易園區(qū)發(fā)展的有益借鑒

4.1 引入市場機制，創(chuàng)新貿易經濟的治理體系

政府監(jiān)督管理和市場依法運作的有機結合是美國自由貿易園區(qū)治理體系的重要特色。其中，政府管理是指由美國對外貿易區(qū)委員會和海關等政府機構所主導的管理，代表政府的統(tǒng)一引導力和剛性強制力。為此，建議我國新增由國家商務部牽頭的全國自由貿易園區(qū)管理委員會，其主要相關成員應來自發(fā)展改革委、財政部、國土資源部、交通運輸部、稅務總局、工商總局、質檢總局、外匯管理局及海關總署等。其主要職責是，根據“一帶一路”國家戰(zhàn)略目標要求，科學制定中國自由貿易實驗區(qū)的發(fā)展戰(zhàn)略與空間布局規(guī)劃，并統(tǒng)籌協(xié)調國家與地方機構為自由貿易園區(qū)提供高效的監(jiān)管服務。

與此同時，積極引入專業(yè)化的市場主體——企業(yè)，提高自由貿易園區(qū)的經營和使用效能。借鑒美國充分發(fā)揮市場力量的有益經驗，建議上海等自由貿易試驗區(qū)可以嘗試采用市場化手段，充分調動我國自由貿易園區(qū)參與方的主觀能動性，科學引導自由貿易試驗區(qū)實現差異化發(fā)展和高效率的實際運營。主要目標在于通過政府授權給符合資質的受讓人，使其獲得設立、經營和管理對外貿易區(qū)的專屬權，依法嚴格監(jiān)督自由貿易區(qū)對所有人員開放，經營人和使用人在法律規(guī)范框架下進行公平競爭和規(guī)范經營。

4.2 拓展產業(yè)功能，推動內外貿易的融合聯動

作為世界經濟強國，不應單純追求出口總量規(guī)模和對外貿易順差，而是更加強調保持本土制造業(yè)和生產服務業(yè)的國際競爭力[22-23]。美國設立對外貿易區(qū)也為本土企業(yè)（不僅是外國企業(yè)）提供國際貿易便利[24]。1990年實施新的自由貿易區(qū)管理條例，產業(yè)功能進一步拓展為“進出口貿易、保稅倉儲、簡單商業(yè)性加工、商品展銷、混合加工和制造及轉口貿易等”。駐區(qū)的美國企業(yè)利用國內和國外投入品進行大規(guī)模生產和服務，產品同時供出口和內銷（約占美國進口總值的13%）[15]。因此，作為更高級形態(tài)和功能的自由貿易區(qū)定位，以上海為代表的中國自由貿易試驗區(qū)建設，亟須確立內外貿兼顧的發(fā)展目標。從產業(yè)功能定位上，根據2012年國務院《關于促進海關特殊監(jiān)管區(qū)域科學發(fā)展的指導意見》，產業(yè)選擇既要提升中高端制造業(yè)功能，也要增強研發(fā)設計、金融、法律、物流服務等業(yè)務類型功能。擴區(qū)后的上海自由貿易試驗區(qū)面積達120平方公里，應當明確內外貿易功能的一體化發(fā)展，以利于充分發(fā)揮服務輻射功能，促進自由貿易區(qū)與上海市域、長江三角洲乃至全國的生產加工、物流和服務業(yè)的深度融合與聯動發(fā)展。

4.3 試行主-輔區(qū)制度，加快制造業(yè)的轉型升級

美國自由貿易園區(qū)的基本功能之一也包含加工制造。1999年美國國會重新修訂了《對外貿易區(qū)法案》，對外貿易區(qū)委員會發(fā)布第29號令，實行主區(qū)—輔區(qū)的運營制度模式。它允許為特定企業(yè)專門建立對外貿易區(qū)的輔區(qū)，鼓勵進口深加工發(fā)展。當前，我國具有一定自由貿易功能的各類保稅區(qū)面臨土地資源緊缺或成本上升的壓力[25]。例如，上海外高橋保稅區(qū)2000年就已駐滿了外企和貿易企業(yè)，但新增企業(yè)開展實際運營的土地面積已嚴重不足，且企業(yè)多為低端加工，使得土地產出率明顯偏低[26-27]。如果加工型企業(yè)可以落戶分區(qū)仍能享用對外貿易區(qū)的特殊海關政策，也可節(jié)約政府管理成本和提高土地利用效率。

由于統(tǒng)籌境內外產業(yè)聯動和促進產業(yè)升級是未來我國海關特殊監(jiān)管區(qū)內產業(yè)組織實施的重點，建議我國現有的四個自由貿易實驗區(qū)，可先行進行主區(qū)-輔區(qū)的制度試點探索，并改革調整相應的法規(guī)和管理體制，以利于輔區(qū)內可復制、可推廣實施自由貿易園區(qū)政策和監(jiān)管措施，盡快逐步淘汰或置換低加工度、低空間產出價值的企業(yè)，加大吸引較大規(guī)模的中高端出口加工項目和滿足國內需求的大宗進口商品的深加工項目。

4.4 對接國際高標準，提升法律監(jiān)管的保障力度

美國頒布對外貿易園區(qū)立法的若干年后，才出現第一個實際運作的對外貿易區(qū)。相比而言，我國保稅區(qū)和自由貿易區(qū)的相關立法嚴重滯后于實際建設。例如，我國第一個保稅區(qū)運行十四年后，至今還尚無統(tǒng)一的保稅區(qū)國家立法。況且我國自由貿易試驗區(qū)的立法也多見于理論研究。我國《立法法》分別于2000年7月和2015年3月進行了頒布和修訂，明確海關、財政、稅收、外經貿、外匯等政策只能由國家立法進行設定。雖然現有的自由貿易試驗區(qū)由中央政府批準，但其法律地位卻是由地方政府立法確立和地方政府規(guī)章支撐[28]。這意味著自由貿易試驗區(qū)的實際運作中有關政策的權威性和法律保障力度明顯偏弱。例如，2014年7月25日上海市人大常委會第十四次會議通過的《中國（上海）自由貿易試驗區(qū)條例》。美國外貿易區(qū)的批準設立和運作從一開始就是聯邦政府依據《對外貿易法》，對其進行海關關稅滯免等制度安排。毋庸置疑，自由貿易試驗區(qū)建設是一項長期的國家策略和有效的經濟促進工具。建議盡快建立國家統(tǒng)一權威的《自由貿易區(qū)基本法》及相應建設規(guī)范，盡可能與自由貿易區(qū)進行法律監(jiān)管的國際最高標準接軌，成為保障我國自由貿易試驗區(qū)依法有序發(fā)展的必備法律基礎。

5 結語

自由貿易區(qū)是以高水平開放實現外部經濟集聚優(yōu)勢的重要制度空間。2015年12月的《國務院關于加快實施自由貿易區(qū)戰(zhàn)略的若干意見》中指出，要進一步優(yōu)化自由貿易區(qū)建設布局和加快建設高水平自由貿易區(qū)。不言而喻，將自由貿易實驗區(qū)建設成為引領國際經濟合作和競爭的開放區(qū)域、培育帶動區(qū)域發(fā)展的開放高地，正在成為中國對外開放戰(zhàn)略的重要新內涵。美國的對外貿易區(qū)在過去四十年大量涌現且現行管理規(guī)范，成為推動國民經濟發(fā)展和國際貿易增長的強大動力引擎。當前，我國的自由貿易實驗區(qū)建設與布局尚處于起步階段，十分有必要結合中國實際、合理借鑒自由貿易區(qū)發(fā)展的國際經驗。然而，由于各國國情、發(fā)展機遇及能力基礎的顯著差異，我國自由貿易區(qū)戰(zhàn)略的推進實施，迫切需要加強理論支撐和實踐努力。為此，上海等中國自由貿易試驗區(qū)應當以建立負面清單管理模式和雙向開放制度機制為重點，加快擴大開放和率先創(chuàng)新的探索步伐，更好地服務于提升產業(yè)國際競爭力和促進經濟轉型升級的國家戰(zhàn)略目標。

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