論俄羅斯北方航道治理路徑及前景評估

摘 要：隨著氣候變暖及融冰加劇，近年來北極問題的影響逐步擴散，北方航道的預期經濟性也引發關于大規模開發利用的討論。在內外需求交織的背景下，俄羅斯以“有限開放”原則為基礎采取“選擇性妥協”治理路徑，在航行規則和基礎設施建設等問題上主動妥協，努力將北方航道作為應對外部挑戰和國內發展需求的新增長點。北方航道有限的數據背后反映出航運需求和經濟性預期的片面性，且缺乏對自然條件、航運安全、污染防控等多重不確定因素評估，在短期內尚不具備大規模商業通航和投資的條件。以季節性運輸及試航積累冰區航行經驗，以港口基建為路徑配置資金技術輸出，以航運企業為主體主動配合俄羅斯戰略調整需求，或是我國參與北方航道事務的優選方案。

關鍵詞：俄羅斯；北方航道；路徑選擇

中圖分類號：K91 文獻標識碼：A

目前，對于北極問題的認識已經基本從冷戰時期的敏感區域逐步轉變為多邊合作的新平臺，隨著主體的多元化、挑戰影響的去邊疆化和合作方式的多選項發展，國際社會正積極探索建構以化解矛盾、應對挑戰和發掘機遇為目的的北極治理范式。受到氣候變暖及融冰加劇的影響，北極問題不再局限于區域范疇內，其影響也逐步擴散。查爾斯等認為正是氣候變化帶來的北極消融，使這片曾經僅限于科考的凈土轉向各國間政治、經濟、安全、生態相互競爭的地緣政治要地[1]。邁克爾從地緣政治的角度將漢斯島的主權歸屬等問題作為主要議題，還從國家利益層面論述航道的歸屬爭議，提出各國應該在氣候變化的挑戰中尋求集體治理行動，從而避免“公地悲劇”[2]。查爾斯在其《北極未來的歷史》一書中，通過分析北極歷史進程和當前的發展趨勢，提出北極問題超越了區域問題的范疇，是與北極區域內和域外國家經濟政治緊密相連的綜合體，這當中包括歐洲、亞洲和北極國家自身的重大利益[3]。國內學界對北極問題研究起步較晚，這與中國的非北極國家屬性有著重要聯系。2009年，郭培清從航道開發的歷史，以及東北、西北航道的政治與法律入手，分析中國參與北極航道相關機制的障礙和戰略，認為其中的外部環境威脅是“與北極航道的地緣關系”和“北極航道國際協調機制的利益傾向”[4]。

2009年，德國布魯格航運公司的兩艘貨船從韓國啟程，途徑俄羅斯符拉迪沃斯托克港和西伯利亞揚堡港，最后抵達終點站荷蘭鹿特丹港，實現了北方航道的整體通航[5]。根據估算，從日本橫濱港出發經北方航道前往荷蘭鹿特丹港的航程總長11205海里，比傳統的蘇伊士運河航線航程縮短了7345海里，節省了34%的航程距離。從中國上海經由同樣的路線抵達鹿特丹的航程縮短8079海里，節省約23%的航程距離[6]。可以看到，北方航道與蘇伊士運河這一傳統運輸走廊相比，在航程經濟性上具有相當明顯的優勢。在此背景下，諸多航運大國的政商學界開始對北方航道定期通航進行可行性研究。

1 北方航道的自然與政治地理邊界

1.1 連接亞洲與歐洲的高緯度通道

北極航道問題涉及三個航道：以北方航道①為代表的東北航道、西北航道和穿極航道。東北航道西起冰島，經過巴倫支海沿歐亞大陸北方海域直到東北亞的白令海峽。在自然地理范疇中，東北航道與北方航道的概念時常交叉使用，容易造成混淆。有觀點認為，東北航道是俄羅斯北部航道的曾經使用的名稱，該航道連接太平洋和大西洋北部海域，但沒有具體的起點和終點地理位置坐標[7]。按照俄羅斯的官方定義，北方航道的水域位于北緯66°05′以北，西起東經68°35′的熱拉尼婭，東至西經168°58′，是傳統東北航道的一部分。經由俄羅斯北方沿岸海域航行至中國的北方航道最初構想是由俄國外交官、翻譯家德米特里·格拉西莫夫和意大利學者保羅·喬維奧在1525年提出。但早在11世紀時，在白海沿岸從事殖民和貿易的波摩爾人已經對該航線進行了探索，并于17世紀建立了往來阿爾漢格爾斯克和葉尼塞河河口的航線。這條航線被稱為芒加塞亞的航線，是北方航道的前身。從地緣的角度來看，俄羅斯海岸線主要位于北部和東部，總長度超過3.8萬多公里。北方航道連接西部巴倫支海和遠東地區楚科奇海，途徑摩爾曼斯克、迪克森、杜金卡、季克西港、佩韋克和布羅偉杰尼亞等重要港口（圖1），被視為亞歐間獨特的高緯度運輸通道。

1.2 俄羅斯北部地區的傳統戰略空間

俄羅斯是最早制定北極戰略，并對自身利益進行細分的北極國家[8]。作為北極地區擁有最多人口和最廣袤面積的國家，俄羅斯北極地區的總面積近900萬平方公里。按照俄羅斯總統普京2014年5月2日簽署的《關于俄聯邦北極地區陸地領土總統令》規定，俄屬北極地區分為摩爾曼斯克州等8個行政區劃[9]。這些區域居住著超過250萬原住民人口，占全俄人口的2%和所有北極地區人口的40%[10]。據統計，俄羅斯北部地區為國家貢獻了12%～15%的GDP和25%的出口比重[11]。該地區聚集了最為雄厚的工業生產力，高附加值的開采業比重占到本地經濟的60%，遠超冰島、挪威、瑞典、芬蘭和格陵蘭等北極其他地區15%的平均水平。俄屬北極地區還被稱作“戰略資源基地”和“能源心臟”，其天然氣開采量占全俄開采量的80%。其中亞馬爾—涅涅茨自治區蘊藏著40多萬億立方米天然氣，占俄羅斯天然氣儲量的85%，占世界天然氣探明儲量的37%。

實際上，北方航道的開發和利用并非近年來的新興產物。俄羅斯早在彼得大帝時期就曾對北方航道宣誓主權，并宣傳對相關海域實施壟斷性經營[12]。蘇聯時期，北方航道曾經是北部地區以及西伯利亞的“生命運輸線”，也是東西部地區相互連接發展的重要走廊。因此，政府不但頒布了《蘇聯商業海運法》，規定外國航運需求必須經由蘇聯的相關機構通過船舶租賃的方式進行，還于1918年成立隸屬于蘇聯人民貿易委員會的“北方航道委員會”，成為北方航道相關航運的管理機構。此后，該機構歷經數次重組和更名，于1971年正式命名為 “蘇聯海運部北方航道管理局”。新世紀以來，為了振興俄羅斯北極地區發展，重塑北方航道戰略運輸走廊的地位，俄羅斯政府在1999年《俄羅斯商業海運法》第三章第5條的基礎上，于2013年3月15日正式將其納入俄聯邦交通部海洋與河流運輸局，更名為 “北方航道管理局”（The Northern Sea Route Administration）。

可以看到，無論是在自然亦或政治地理范疇，北方航道對俄羅斯而言都具有重要戰略意義。北方航道曾經是蘇聯北部地區以及西伯利亞的“生命運輸線”，也是東西部地區相互連接發展的重要走廊，更是雅爾塔體系和冷戰格局中主要的戰略高地。蘇聯解體后，由于俄羅斯北部居民大規模向內地遷徙，該航道的利用率逐年下降。有學者統計，北方航道90年代初期的年均貨運量僅300萬噸，相當于蘇聯解體前平均水平的三分之一[13]，這種情況直至近年來北極相關議題的重啟才有所好轉。在此背景下，俄羅斯對現有北方航道的治理主體、機制和路徑均做出了調整。

2 北方航道治理路徑

2.1 堅持“選擇性妥協”原則

2007年，載有俄“杜馬”（議會下院）副主席和議員的潛水艇潛至北冰洋海底并插上俄羅斯國旗，引發世界關于“北極爭奪戰”重現的討論，加劇了北極區域內的競爭態勢。2008年，時任俄羅斯總統的梅德韋杰夫提出：“我們的首要任務是把北極變為俄羅斯21世紀的資源基地”，“將對外邊界劃定在大陸礁”，并且認為北極地區對于俄羅斯“具有戰略意義”[14]，并批準《2020年前及更長期的俄羅斯聯邦北極地區國家政策基本原則》[15]。普京也曾表示，“將拓展俄羅斯在北極的實質性存在，反對將北極交由其他方管理”[16]。2009年出臺的《2020年之前俄羅斯國家安全戰略》中，在強調能源爭奪的同時，暗指未來北極地區是爭奪的“焦點地區之一”。 根據該戰略規劃，俄羅斯將在北極部署“北極獨立部隊集群”，建立相關的監視和反應機制，并且保持俄羅斯的“領先優勢”。這些行為和言論，立刻引發了世界輿論對于爆發“北極爭奪戰”的大討論。可以看到，俄北極戰略具有較為明顯的排他性和權力擴張性，這種戰略取向在北極安全、資源開發、漁業、航道利用等問題上都有所體現。但是，隨著自身對多邊合作的需求增長，多邊治理觀念的內化提高，以及北極多邊合作體系的逐步建立，俄羅斯在北方航道治理上遵循“選擇性妥協”原則[17]。

2.2 主權歸屬的“非妥協”路徑

在政府行為層面，俄羅斯在2001年向聯合國大陸架界限委員會（CLCS）提出，要求確定其大陸架外部界限的劃界申請，其中包括《執行摘要》、《俄羅斯聯邦在北極和太平洋大陸架外部界限線定點地理坐標表提案》和《落實俄羅斯聯邦在大西洋和太平洋大陸架外部界限的說明地圖》。也就是說，在提交劃界案之前，俄羅斯已經通過科學考察在相關論據上做了充分的準備。根據《聯合國海洋公約》，除了沿海國擁有的200海里專屬經濟區，如果能證明外大陸架是本國大陸架的自然延伸，就擁有對這一部分外大陸架相關資源進行開發的權利[18]。隨后，挪威于2006年遞交關于《東北大西洋和北極地區的大陸架外部界限劃界案》，丹麥和冰島分別于2009年提交關于《法羅群島北部地區的大陸架外部界限劃界案》以及《埃吉爾海盆地地區和雷克珍海脊西部和南部地區的大陸架外部界限劃界案》。俄羅斯首先對航道的法律歸屬做出了清晰的界定，提出北方航道指位于蘇聯北方沿岸的內水、領海或專屬經濟區內的國家交通干線，包括適宜冰區領航的航線。該航道西起新地島諸海峽的西部入口和北部熱拉尼亞角向北的經線，東至白令海峽北緯 66°與西經168°58′37″交匯處。也就是說，俄羅斯將北方航道的大部分海域完全納入自身海洋管轄范圍內。俄羅斯在北極大陸架劃界問題上的單方行為，造成了相關國家在法律層面的競爭態勢。俄羅斯于2013年再次提交最新的《鄂霍次克海訂正劃界案》，也表明了其希望借助法律手段盡早確立自身利益范圍的意圖。

2.3 航行規則的“被動妥協”方式

在蘇聯時期的《北方航道海路航行規則》基礎上，俄羅斯出臺了北方航道的《航行指南》、《破冰船領航和引航員引航規章》和《航行船舶設計、裝備和必需品要求》等技術性規則。具體來看，提出“由于航行的條件和冰情復雜，為確保航行安全，在維利基茨基海峽、紹卡利斯基海峽、德米特里·拉普捷夫海峽和桑尼科夫海峽實行強制破冰領航制度。而在其他海域，海上作業指揮部可以根據情況實行包括建議航線引航、空中引航、引航員引航、破冰船領航、破冰船領航和引航員雙重引航”[19]。相關規則特別提出，“如缺乏冰區航行經驗，海上作業指揮部可根據船長的請求派遣國家引航員登船協助航行”。美國和歐洲多國對俄羅斯的主張都提出抗議，反對其單方面控制部分北方航道的海域，并主張所有的船只在北方航道都應當享有過境通行權，而相關海峽應當被認定為國際海峽。而根據國際法的相關規定，過境通行不應受到沿岸國的干擾，除非這種通行存有潛在危險[20]。也有學者認為，俄羅斯相關航行法律制度與《聯合國海洋法公約》中的無害通過制度、過境通行制度等內容相互矛盾，特別是強制性收費引航超過了公約賦予沿海國的權力[21]。

在很長一段時間內，上述苛刻的強制引航制度和高額費用阻礙了北方航道的開發。出于對北方航道的商業化需求，謀求建立以此為基礎的國家安全運輸通道，俄羅斯在航行技術標準上進行了一定妥協。2009年開始，經航道管理部門批準，授權俄羅斯聯邦國營核能動力破冰船公司、聯邦國營俄羅斯海港公司、遠東航運合資公司和摩爾曼斯克航運合資公司向各航運公司提供破冰服務，授權聯邦國營核能動力破冰船公司、冰區引航員有限公司和獨立非商業性機構極地引航員公司提供冰區引航服務，并在俄羅斯物價署制定的基準費率上給予浮動優惠，以此提升北方航道的競爭力。2013年，北方航道管理局公布了最新的《北方航道水域航行規則》，雖然北方航道的“歷史性交通干線”屬性沒有改變，但為特定種類的航行提供了強制引航的“豁免權”，為外國船舶的獨立航行打下基礎。按照北方航道管理局第一副局長尼古拉·蒙克的說法，“任何國家的民用船只，在具備冰區航行機械及技術要求的情況下，均可不借助于俄方的破冰及引航服務，獨立穿越北方航道②”。在這一過程中，俄政府不但提供船舶和基礎設施等硬件配備，還建立了安全保障系統和航行規則等軟件配套。

在操作層面，俄羅斯對于北方航道的范圍界定做了更為清楚的解釋，特別是把航道范圍限定在公海范圍以外，避免了其他國家對于俄管轄權無限擴張的擔憂。在規則層面，不但做出了從“強制領航”到“許可證”制度的轉變，還對引航人員的資格進行了較為嚴格的認定，提出“引航作業人員要具備相應的冰區引航證書，須擔任船長或在3000噸級海船上擔任大副三年，在冰區條件下航行時間超過六個月，是北方航道水域提供冰區引航服務機構員工”[22]。這為其他國家在北方航道的獨立航行創造了條件，體現了其政策上的開放傾向，也反映出內部對于航道經濟效益的預期需求。

2.4 港口與基礎設施建設的“主動妥協”立場

北極的開發活動離不開大規模的基礎設施建設與人力資源投入，特別是外資的支持。亞馬爾液化天然氣項目和薩別塔港口建設是目前俄屬北極地區投資規模最大的基礎設施綜合體，也是外部資金需求最為強烈的項目。前者的氣源地南塔姆貝凝析氣田位于亞馬爾半島，天然氣和凝析油儲量分別為1.35萬億立方米和6018萬噸，氣田設計天然氣年產量280億立方米，凝析油產量100萬噸，液化天然氣工廠設計年產能1650萬噸，預計投資總額達到269億美元[23]。北方航道的大規模利用是亞馬爾液化天然氣項目和薩別塔港口建設的基本保障，而項目建設的順利推進則決定著北方航道的未來需求。為了提升自身的外資吸引力并配合項目的順利推進，俄羅斯于2013年通過《液化天然氣出口自由化法律草案》，規定除俄羅斯天然氣工業股份有限公司及其子公司外，非國有的諾瓦泰克公司也獲得了出口許可，使該公司成為亞馬爾液化天然氣項目的控股方，這是該項目最終敲定并進行投資的關鍵原因。之后中國石油天然氣勘探開發公司從諾瓦泰克公司購買20%的股份，并簽署天然氣供應合同。交易完成后，諾瓦泰克公司持有亞馬爾液化天然氣項目60%股份，法國道達爾石油公司和中國石油天然氣集團公司分別持有20%股份。為了借助外部資金加快推進俄屬北極地區和北方航道沿線的港口基礎設施建設，俄政府在被列為戰略行業的油氣開采業的限制措施上主動進行“微調”，在市場準入標準上采取妥協政策，力爭吸引更多的外部主體參與航道建設，分擔資金壓力以達到風險均攤的目標。

從上述戰略微調和規則變化可以看出，雖然俄羅斯在航道的法律地位和實際控制上堅持傳統地緣政治思維，但受到經濟利益和現實需求的驅使，對航行規則等技術性要求進行了調整，并謀求外部資金和技術介入參與港口建設，反映其在不同領域中的政策差異，以及以“選擇性妥協”原則為指導思想的治理路徑。

3 北方航道的前景評估

不可否認，由于氣候變化的影響，北方航道無冰季在近年來的出現頻率和持續度都有所增加。根據統計，北方航道在近年來的使用率逐步提高，貨運航次由 2010年的4次暴漲至2013年的71次[24]，年貨運量在2012年也達到120余萬噸的峰值。按照這一趨勢，如果北方航道的通航環境可以保持穩定，相關航運需求隨著航道基礎設施建設的逐步成熟，以及各國冰區航行經驗的積累而逐步上升。經學者初步估算，“如果北極航線完全打開，用北極航線替代傳統航線，中國每年可節省533至1274億美元的國際貿易海運成本”[25]。此外，在現實的經濟吸引力背后還存在著重要的戰略考量。按照樂觀的預測，北方航道在未來實現穩定的全年通航后，可彌補我國目前傳統的蘇伊士運河經馬六甲海峽航線的安全短板。將北方航道作為我國海上運輸走廊布局中的戰略備選，可保證在處理南海等海上爭議時擁有較為充足的替代及緩沖。但是，根據北方航道有限的案例數據提出航運經濟性的判斷，忽視了氣候、水文環境、航運安全、污染防控等多重不確定因素。

3.1 缺乏貨運需求

北方航道在近期氣候變化的影響下出現了季節性無冰季，貨運航次也明顯增加，依照現有公式計算，與蘇伊士運河等傳統航線相比，其經濟性也具有較大優勢。但實際上，按照俄羅斯航道管理部門的定義，其統計的貨運航次和貨運量指所有沿東西伯利亞海岸線橫穿北方海航道水域里的航行，包括自鄂畢灣始航至東端的航行，以及自西端始航至遠東佩韋克航行，其始發港和指運港均為俄屬港口，并非完全穿越北方航道的國際貨運。2011年，在所有統計的41次航次中，僅有16次為國際運輸，其余均為俄屬港口間的運輸。2012年的46航次中有27次為國外港口間的運輸，或始發自俄屬港口運往外國港口。2013年的71航次中有28次的始發港或指運港均位于俄羅斯境外（圖2）[26]。可見真正的國際商業航行次數仍較為有限，現有航行大多由航運公司內部調配和短期需求帶來。較為單一的貨物種類（圖3）以及冰區航行要求限制了航道在短時間內的大規模開發，外部需求不足仍然是北方航道開發的軟肋所在。

我國立即參與大規模商業通航和投資的條件目前來看也不具備。在技術安全方面，必須考慮到相關基礎設施、破冰船級劃分、導航系統和冰區航行技術升級等方面。在人文因素方面，我國企業缺乏與俄北部原住民群體交流的經驗，在參與開發建設和投資過程中，容易陷入相關原住民文化、地區民俗和發展理念的潛在“限制”，導致投資風險增加。在自然環境方面，北方航道的航洋溫度、航行能見度、海冰密集度、冰層厚度等方面均無法人為掌控，甚至在觀測技術方面也缺乏經驗。近年來北極融冰速度加劇，冰層環境也快速變動，給航行的安全帶來了潛在威脅。航道季節性暢通的間隔期與持續期很難精確計算，特別是受到極端天氣和氣候的影響較大，相關港口設施建設、打撈、搜救等硬件技術支持也尚處于起步階段，在可預見的5年～10年時間內，北方航道無法對現有國際航運的整體格局產生根本性影響。

3.2 受制于僵化的管理機制

烏克蘭危機以來，受歐洲和美國的全方位制裁影響，俄羅斯在國際和地區發展戰略重心上做出了重要調整，壓力促使俄與亞太國家進行更多的合作。北方航道的開發既可以促進該計劃的立體化發展，也可以作為與亞太重要航運貿易大國的合作新對接點。在戰略上，北方航道不但被視為其國內貿易的重要水路，還被看作改善俄東西部發展失衡狀態的一種選擇。通過打造立體化的國內交通網絡，加快遠東地區和烏拉爾山以西發達區域的經濟要素交換，使該航道與內陸河流運輸、歐亞大鐵路一道成為“跨歐亞發展帶”的重要組成部分。因此，俄羅斯將在維護政治領域主導地位的同時，努力將北方航道作為其應對外部挑戰和國內發展需求的新增長點。通過簡化航行申請的操作程序，俄羅斯希望吸引更多的航運貿易大國成為北方航道的使用方。但技術優化的幅度和廣度并未達到理想水平。雖然北方航道的航行申請手續已簡化至15個工作日前提交，但與蘇伊士運河等傳統航道的48小時相比仍存在較大差距，造成了一定的時間成本浪費。另一方面，《北方航道水域航行規則》的程序簡化還存在一定的局限性。根據規定，“獲得許可證的船舶不得在許可證生效前駛入北方航道水域，并要在許可證有效期到期前駛離水域。如果船舶不能在許可證有效期到期前駛離，須盡快通知管理局并說明違反本條款要求的原因，根據管理局指示行動”，并且規定“船舶駛離俄聯邦北方航道港口時，須立即向管理局通報離港時間”[27]。這一系列規定對水文環境復雜的冰區航行來說，顯得較為僵化且缺少靈活性，成為制約我國航運企業參與主動性的重要因素。

3.3 局限于技術標準

雖然“強制引航”被現有的“許可證”制度所替代，但在北方航道的航行嚴格受到俄羅斯管控的程序并未改變，且保留了嚴格的審批申報制度。根據《聯合國海洋法公約》第 234 條規定，沿海國出于航行安全和環境保護目的，對200海里專屬經濟區中的冰封區域有權制定和執行非歧視性的法律和規章，但根據規定，沿海國在實行這一權利時必須“適當顧及航行和以現有最可靠的科學證據為基礎”[28]。 俄羅斯的現行規定在實質上不符合專屬經濟區自由航行制度，盡管可以被視為出于“航行安全和環境保護目的”，但卻忽視“適當顧及航行”和“可靠科學證據”的限制性原則，不符合國際法精神。另一方面，俄羅斯的北方航道治理過于注重短期效益，設置了過多的收費服務項目，例如破冰船護航、領航員領航、航行通訊、航行海圖、導航信號等收費服務，可能在經濟性上無形中提高了航道的準入標準。特別是2014年開始執行的以船舶載貨量和抗冰能力決定收費標準的規定，可能出現破冰能力較弱的大型集裝箱船繳納高昂航行費用的情況，成為北方航道治理的不確定性因素。

有學者提出，在北極航道問題上我國應選擇積極參與國際規則的制定，承擔相應的國際義務，并享受相應的權益[29]。重點在于，如何界定我國參與航道開發與利用的具體模式。在多邊層面，我國在參與北方航道治理時，需要通過多邊協商對話促使規避《聯合國海洋法公約》中的北極“盲區”，避免國家間惡意利用來進行自身的權力擴張，從而引起區域或多邊性的政治沖突。在雙邊層面，以“商主官輔”的方式，鼓勵以基礎設施建設和航運制造企業主動參與俄北極地區港口建設，在民營資本為主體的基礎上，以工程承包為介入路徑配合俄整體戰略調整的需求，是較為可行的方案之一。

4 結論

受氣候變化的影響，北方航道無冰季在近年來的出現頻率和持續度都有所增加，貨運航次也出現較大幅度的增長。在此背景下，俄羅斯對現有北方航道的治理主體、機制和路徑均做出了調整，希望在航道問題中采取較為開放的戰略，由此帶動北部地區的經濟發展。在主權問題上，俄羅斯以傳統的主權與領土至上思維為指導，堅持在國際法上的聲索與地理上的實際控制，采取非妥協性立場。在航行規則上，受經濟利益的驅使采取被動妥協立場，對冰區航行要求、破冰與領航服務的強制性條件以及費率進行了調整，聚焦于航道的商業開發與利用。在港口基建領域，則采取了主動的開放政策，謀求外部資金和技術的介入，推動當地基礎設施的更新換代。俄羅斯針對北方航道的三個領域制定了截然不同的政策，體現出其治理路徑中“選擇性妥協”原則的指導地位。

但是，北方航道的有限運輸數據大多反映了俄境內運輸的活力指數，真正的國際商業航行次數仍較為有限，尚無法支撐將其作為潛在國際航運走廊的判斷，外部需求不足仍然是航道開發的軟肋所在。同時，有關商業通航和投資的可行性評估忽視了氣候條件、水文氣象環境、航運安全、污染防控等問題的不可控因素，以及各國對于冰區航行的知識儲備、技術升級和人員培訓等方面的現實差異，尚不具備吸引包括中國在內的其他國家立即參與的條件。從短期來看，我國應聚焦于航行程序制定層面的相互合作，數據分析層面的共享交流，積極開展定期商業航行的論證和試航，有選擇性地進行沿岸設施和港口建設的先期勘察。在中俄全面戰略協作伙伴關系新階段的雙邊政治框架內，以季節性運輸及試航積累冰區航行經驗，以港口基建為路徑配置資金技術輸出，以航運企業為主體主動配合俄羅斯戰略調整需求，以此作為參與北方航道事務的主要路徑。同時，繼續拓展中俄北極合作的邊界，尋找北方航道開發與我國“一帶一路”戰略對接的契合點。

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