地方政府在引領(lǐng)綠色發(fā)展中的作用

卜華

摘 要：地方政府的生態(tài)管理是生態(tài)環(huán)保的最為關(guān)鍵一環(huán)。黨的十八屆五中全會(huì)提出了綠色發(fā)展的理念，對(duì)于地方政府改善生態(tài)環(huán)境，引領(lǐng)綠色發(fā)展提出了新的要求，地方政府要成為生態(tài)意識(shí)與綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)者、保障者及生態(tài)社會(huì)組織的培育者。

關(guān)鍵詞：地方政府；綠色發(fā)展；保障；培育

地方政府通過行使行政職能、管理行為和政策調(diào)控，按照法律對(duì)生態(tài)與環(huán)境進(jìn)行保護(hù)、修復(fù)和改善。黨的十八屆五中全會(huì)提出了綠色發(fā)展的理念，對(duì)于地方政府改善生態(tài)環(huán)境，引領(lǐng)綠色發(fā)展提出了新的要求，因此要充分發(fā)揮政府的作用，成為生態(tài)意識(shí)與綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)者、保障者及生態(tài)社會(huì)組織的培育者。

一、生態(tài)意識(shí)與綠色發(fā)展理念的引領(lǐng)者

生態(tài)意識(shí)，就是通過對(duì)生態(tài)問題的理性自覺，達(dá)到對(duì)生態(tài)與人類發(fā)展關(guān)系的深刻領(lǐng)悟與把握，并由此形成人們對(duì)待生態(tài)的普遍觀念與基本理念。只有對(duì)生態(tài)問題有明確的、合理的意識(shí)，才能在處理生態(tài)問題上有合理的行為；只有意識(shí)與觀念的文明，才有可能形成整個(gè)生態(tài)的文明。因此，提高生態(tài)自覺，增強(qiáng)生態(tài)意識(shí)，對(duì)于建設(shè)生態(tài)文明至關(guān)重要。

生態(tài)管理意識(shí)淡薄是許多地方政府生態(tài)管理不作為的根本原因。當(dāng)前許多地方政府生態(tài)管理的道德意識(shí)淡薄，存在“先污染后治理”觀念，“靠山吃山，靠水吃水”現(xiàn)象相當(dāng)嚴(yán)重。因此，地方政府要走出固步自封的誤區(qū)，意識(shí)到生態(tài)保護(hù)的重要意義，積極地融入可持續(xù)發(fā)展的潮流，為地區(qū)的發(fā)展找到更加寬廣的道路。

在生態(tài)環(huán)保問題上沒有退路，更沒有別的選擇，地方政府必須要轉(zhuǎn)變發(fā)展理念，以壯士斷腕的精神，采取更大力度的行動(dòng)。生態(tài)是一個(gè)地區(qū)生存和發(fā)展最基本的環(huán)境和條件，事關(guān)發(fā)展的全局，事關(guān)每個(gè)人的生存壽命和質(zhì)量。做好生態(tài)環(huán)保工作，引領(lǐng)綠色發(fā)展，是黨的十八屆五中全會(huì)確立的發(fā)展理念，是各級(jí)政府應(yīng)盡的重要職責(zé)，是經(jīng)濟(jì)社會(huì)持續(xù)健康發(fā)展的最基本保障，是一個(gè)城市最重要的形象，也是一條嚴(yán)肅的法律底線。

遍覽中國(guó)各地發(fā)展思路和生態(tài)意識(shí)，唯有這種“斷腕精神”和“底線意識(shí)”，是對(duì)生態(tài)環(huán)保事關(guān)百姓切身利益，事關(guān)長(zhǎng)遠(yuǎn)發(fā)展大局觀念的精髓理解和升華；是認(rèn)識(shí)到政府對(duì)生態(tài)文明建設(shè)的作用是其他任何社會(huì)組織無(wú)法替代的，政府必須義不容辭地承擔(dān)起責(zé)任，賦予自身新的角色定位，擔(dān)當(dāng)生態(tài)文明建設(shè)的掌舵者、引領(lǐng)者；是痛下決心制定并堅(jiān)持走經(jīng)濟(jì)布局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展方式、生活方式與資源稟賦、生態(tài)條件、環(huán)境承載能力相適應(yīng)的制度設(shè)計(jì)的動(dòng)力來(lái)源。唯有如此，才能徹底放棄資源無(wú)限、環(huán)境容量無(wú)限的幻想，深切認(rèn)識(shí)生態(tài)文明與物質(zhì)文明的相關(guān)性原理，走出單純追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的誤區(qū)，實(shí)現(xiàn)思想認(rèn)識(shí)和經(jīng)濟(jì)實(shí)踐上的根本轉(zhuǎn)變；才能促進(jìn)政府決策的科學(xué)化、民主化，提高政府決策質(zhì)量；才能有效監(jiān)督和引導(dǎo)企業(yè)行為，使企業(yè)拋棄高投入、低產(chǎn)出的粗放式經(jīng)營(yíng)方式，逐步建立起具有生態(tài)文明意識(shí)的集約經(jīng)營(yíng)、綜合治理和諧可持續(xù)發(fā)展的生產(chǎn)體系；才能使群眾環(huán)保意識(shí)增強(qiáng)和形成綠色消費(fèi)理念，減輕政府、企業(yè)和環(huán)保部門的壓力，增強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)的積極性與主動(dòng)性。特別是在經(jīng)濟(jì)發(fā)展與生態(tài)保護(hù)發(fā)生矛盾時(shí)，寧肯發(fā)展慢一點(diǎn)，也必須順應(yīng)民心、痛下決心，切實(shí)把生態(tài)環(huán)境保護(hù)好、治理好，決不能為追求經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度再犧牲生態(tài)環(huán)境，決不能再走先污染后治理的老路，決不要危害百姓生命健康的GDP。

二、綠色發(fā)展的保障者

（一）以大環(huán)保格局保障綠色發(fā)展。目前政府各部門在生態(tài)意識(shí)、生態(tài)責(zé)任和生態(tài)保護(hù)行為上步調(diào)不一，存在著環(huán)保部門“生態(tài)優(yōu)先、協(xié)調(diào)發(fā)展”，某些經(jīng)濟(jì)部門“發(fā)展優(yōu)先、生態(tài)滯后”的“職能抵消”現(xiàn)象。協(xié)調(diào)性的缺乏導(dǎo)致生態(tài)文明建設(shè)達(dá)不到理想狀態(tài)，究其原因，主要在于部門間“各司其職”，缺乏整體決策和協(xié)調(diào)配合。為解決這一問題，需組成一個(gè)管理生態(tài)資源和負(fù)責(zé)生態(tài)保護(hù)、修復(fù)、改善的綜合機(jī)構(gòu)，建立起統(tǒng)一有效的生態(tài)管理機(jī)制和管理體系。這樣就使本應(yīng)該按照綜合決策和統(tǒng)籌管理原則建立的生態(tài)管理職能從“被割裂”到“有效整合”，對(duì)自身極具整體性的自然生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行統(tǒng)一而有效的保護(hù)、利用。同時(shí)，給職能部門戴上了“緊箍咒”，有效解決了以往相關(guān)職能部門缺位、越位，不作為、亂作為問題。有利于貫徹落實(shí)國(guó)家、省有關(guān)環(huán)境保護(hù)的方針政策、法律法規(guī)和環(huán)保目標(biāo)責(zé)任制，合力研究制定全市環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的工作目標(biāo)、重大政策、規(guī)劃決策和推進(jìn)措施，統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、推動(dòng)全市環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)工作，研究解決全市重大環(huán)境問題，同時(shí)督導(dǎo)考核各成員單位貫徹執(zhí)行環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)和政策、履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)。

（二）完善機(jī)制，保障綠色發(fā)展剛性推進(jìn)。過去生態(tài)和環(huán)保法律效力的發(fā)揮受到嚴(yán)重影響、效果不理想，除原有考核評(píng)價(jià)體系和職能交叉等機(jī)制因素之外，執(zhí)法力度不充分、履行職責(zé)不到位是最為普遍現(xiàn)象，執(zhí)行中的梗阻亟需破除。選擇嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)督管理需要付出一定的代價(jià)， 特別是經(jīng)濟(jì)發(fā)展不足的地區(qū)，采取嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)督管理會(huì)給當(dāng)?shù)氐呢?cái)政、就業(yè)帶來(lái)很大的影響。而經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)與地方官員的政績(jī)考核密切相關(guān)，加之采取嚴(yán)格的環(huán)境監(jiān)督管理后所獲得的收益并不為當(dāng)?shù)厮?dú)享，導(dǎo)致環(huán)境效益不足以抵消當(dāng)?shù)卣扇?yán)格的環(huán)境監(jiān)督管理所付出的代價(jià)。由于中國(guó)特定歷史條件發(fā)展形成的“行政至上”的觀念，使人們往往信任自己區(qū)域內(nèi)的地方政府的職責(zé)沒有錯(cuò)誤，即使許多地方政府與上級(jí)環(huán)保部門的職責(zé)相違背，即所謂的“地方政策”干預(yù)環(huán)境執(zhí)法。公共政策執(zhí)行難是當(dāng)前各級(jí)政府面臨的普遍問題，為了破除執(zhí)行中的阻力，應(yīng)進(jìn)一步完善機(jī)制，保障綠色發(fā)展能夠剛性推進(jìn)。

一是建立聯(lián)合執(zhí)法機(jī)制。充分利用先進(jìn)執(zhí)法手段，完善在線監(jiān)測(cè)監(jiān)控網(wǎng)絡(luò)，出入境河流斷面、重點(diǎn)污染源全部安裝在線監(jiān)控系統(tǒng)，實(shí)行24小時(shí)實(shí)時(shí)監(jiān)控；配置機(jī)動(dòng)車尾氣遙感檢測(cè)車、空氣異味流動(dòng)檢測(cè)車等先進(jìn)設(shè)備，提升環(huán)保移動(dòng)執(zhí)法裝備水平。建立公安環(huán)保聯(lián)勤聯(lián)動(dòng)執(zhí)法工作機(jī)制，實(shí)行集中辦公、聯(lián)合辦案；建立完善市、縣、鎮(zhèn)三級(jí)執(zhí)法監(jiān)管體系，充實(shí)一線和基層執(zhí)法力量，完善執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)絡(luò)；加快環(huán)境監(jiān)察、監(jiān)測(cè)、監(jiān)控、信息、宣教、應(yīng)急能力標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)，盡快達(dá)到國(guó)家規(guī)定的建設(shè)要求。二是實(shí)施嚴(yán)格的問責(zé)機(jī)制。對(duì)未完成污染物總量減排任務(wù)的，由市環(huán)境保護(hù)委員會(huì)主要領(lǐng)導(dǎo)或其委托的市領(lǐng)導(dǎo)約談縣（市、區(qū)）政府、市屬開發(fā)區(qū)管委會(huì)及相關(guān)牽頭（配合）部門主要負(fù)責(zé)人，責(zé)成相關(guān)縣（市、區(qū)）及牽頭（配合）部門向市環(huán)委會(huì)寫出書面報(bào)告，并列為重點(diǎn)督查對(duì)象，實(shí)施掛牌督辦。對(duì)未完成年度工作任務(wù)的縣（市、區(qū)）和市直有關(guān)部門，取消與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的年度榮譽(yù)稱號(hào)。對(duì)出現(xiàn)發(fā)生Ⅲ級(jí)及以上突發(fā)環(huán)境事件，未完成年度污染物總量減排任務(wù)，未完成年度環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)任務(wù)的，將實(shí)行“一票否決”，并提請(qǐng)紀(jì)檢監(jiān)察、組織人事等部門對(duì)相關(guān)縣（市、區(qū)）及牽頭（配合）部門有關(guān)責(zé)任人實(shí)行嚴(yán)肅問責(zé)。

（三）強(qiáng)化黨員干部的公共政策執(zhí)行責(zé)任。我國(guó)相當(dāng)一部分地方政府和執(zhí)行人不同程度地存在執(zhí)行文化短缺的問題。許多上級(jí)乃至中央政府出臺(tái)的重要決策， 在“上有政策、下有對(duì)策”的逐利性博弈中，或者在“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件”的敷衍應(yīng)付中，成為一紙空文。執(zhí)行力文化建設(shè)已經(jīng)成為了許多黨員干部加強(qiáng)自身建設(shè)的當(dāng)務(wù)之急。培育以民為本的公共精神，培育黨員干部的“執(zhí)行文化”，讓廣大黨員干部帶頭執(zhí)行，企業(yè)運(yùn)營(yíng)者自覺配合，實(shí)現(xiàn)工作上的“無(wú)縫承接”和政策執(zhí)行上的暢通無(wú)阻，將有助于他們樹立大局意識(shí)，弱化逐利動(dòng)機(jī)，提高政策執(zhí)行績(jī)效。

一是要鞏固執(zhí)行內(nèi)核。要在黨員干部隊(duì)伍中開展執(zhí)行力教育，提高各級(jí)黨員干部對(duì)有效執(zhí)行重要性的認(rèn)識(shí)，使重視執(zhí)行、善于執(zhí)行成為黨員干部執(zhí)行文化和工作重心的重要組成部分。二是要強(qiáng)化執(zhí)行意識(shí)。思想是行動(dòng)的先導(dǎo)，沒有責(zé)任的觀念，就不可能有負(fù)責(zé)任的行為和結(jié)果。執(zhí)行意識(shí)的核心是注重落實(shí)。要改變“以會(huì)議落實(shí)會(huì)議、以文件落實(shí)文件”的形式主義作風(fēng)，在執(zhí)行上動(dòng)真格，在落實(shí)上下苦功，上級(jí)執(zhí)行人帶給下級(jí)執(zhí)行人看，打造“層層”、“人人”牢固樹立求真務(wù)實(shí)的良好風(fēng)氣。三是要提高執(zhí)行能力。要提高業(yè)務(wù)水平，善于把原則性與靈活性統(tǒng)一起來(lái)，善于把政策精神創(chuàng)造性地在本職工作中落到實(shí)處，避免作上級(jí)政策的“傳聲筒”。完善干部績(jī)效考核體系，把干部的基本考核和政績(jī)考核統(tǒng)一起來(lái)， 把經(jīng)濟(jì)發(fā)展指標(biāo)考核與資源環(huán)境指標(biāo)考核統(tǒng)一起來(lái)，突出對(duì)干部的實(shí)績(jī)考核、全面考核以及長(zhǎng)效考核。在提拔使用干部時(shí)，對(duì)在生態(tài)文明建設(shè)工作中不履行職責(zé)、不落實(shí)政策甚至弄虛作假者不予提拔， 對(duì)不能按時(shí)完成任務(wù)的干部要慎重考慮，對(duì)因?yàn)闆Q策失誤、監(jiān)督不力造成重大污染事故的干部要嚴(yán)肅追究其法律責(zé)任。責(zé)任追究制度體系，是讓黨員干部牢固樹立起生態(tài)責(zé)任的理念、增強(qiáng)執(zhí)行意識(shí)與決心，改變?cè)S多干部“事不關(guān)己”、“個(gè)人與政府對(duì)立”等諸意識(shí)的達(dá)摩克利斯之劍。此外，要拓寬廣大黨員干部政策執(zhí)行信息的反饋渠道，完善信息溝通機(jī)制。作為“執(zhí)行人”的廣大黨員干部，尤其是基層干部，更加貼近社會(huì)生活現(xiàn)場(chǎng)，與微觀社會(huì)組織的聯(lián)系更加直接和緊密，對(duì)本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和政策執(zhí)行的實(shí)際情況了解得更快捷、更準(zhǔn)確。只有疏通和拓寬現(xiàn)行的政策執(zhí)行指令信息傳達(dá)渠道和實(shí)際執(zhí)行情況的反饋渠道，吸收黨員干部政策執(zhí)行信息的意見和建議，并予以坦誠(chéng)的溝通與協(xié)商，才能及時(shí)、準(zhǔn)確、全面地掌握各個(gè)渠道和方面的相關(guān)信息，從根本上扭轉(zhuǎn)許多黨員干部基于利益考慮“過濾”真實(shí)信息的沖動(dòng)。

三、生態(tài)社會(huì)組織的培育者

生態(tài)治理的社會(huì)性決定了生態(tài)治理的公共性，能否充分利用和發(fā)揮生態(tài)社會(huì)組織的公共性、非營(yíng)利性和中介性優(yōu)勢(shì)，是政府生態(tài)治理能力的重要體現(xiàn)。生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織是以人與環(huán)境的和諧發(fā)展為宗旨，從事各類環(huán)境保護(hù)活動(dòng)，為社會(huì)提供環(huán)境公益服務(wù)的非營(yíng)利性社會(huì)組織，包括社團(tuán)、基金會(huì)、民辦非企業(yè)單位等多種類型。

要讓生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織投身綠色發(fā)展行動(dòng)，發(fā)揮好連接政府、企業(yè)與群眾之間的橋梁與紐帶的作用，政府就要對(duì)生態(tài)社會(huì)組織進(jìn)行培育。

一是要進(jìn)一步加大對(duì)生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織培育力度，改革創(chuàng)新生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織培育發(fā)展的機(jī)制，制定有利于扶持引導(dǎo)生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織發(fā)展的配套措施，堅(jiān)持政府扶持、社會(huì)參與、民間自愿的方針，推動(dòng)生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織健康、有序發(fā)展。二是要轉(zhuǎn)變思想觀念，努力為生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織的公益活動(dòng)提供力所能及的支持，采取多種形式，拓展群眾在環(huán)保領(lǐng)域進(jìn)行有序參與的空間。三是加強(qiáng)環(huán)保部門與生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織之間的溝通與合作，構(gòu)建經(jīng)常性的溝通交流平臺(tái)，形成積極互動(dòng)、相互支持、密切配合的局面。各級(jí)環(huán)保部門在制定政策、進(jìn)行行政處罰和行政許可時(shí)，應(yīng)通過各種形式聽取生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織的意見與建議，自覺接受生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織的咨詢和監(jiān)督。四是要加強(qiáng)對(duì)生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織的規(guī)范引導(dǎo)，促進(jìn)生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織的自律。要加強(qiáng)生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織的思想政治建設(shè)，建立各項(xiàng)管理制度和工作機(jī)制，指導(dǎo)其樹立誠(chéng)信意識(shí)，養(yǎng)成良好的職業(yè)道德，促進(jìn)生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織規(guī)范運(yùn)作；要把對(duì)生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織人才培訓(xùn)列入人才培養(yǎng)教育發(fā)展規(guī)劃，通過環(huán)保宣教中心或委托大專院校、培訓(xùn)中介機(jī)構(gòu)對(duì)生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織的負(fù)責(zé)人或骨干進(jìn)行相關(guān)法律法規(guī)、環(huán)保專業(yè)技能、組織與項(xiàng)目管理等方面的知識(shí)培訓(xùn)，定期組織生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織到企業(yè)、社區(qū)進(jìn)行學(xué)習(xí)考察，并為生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織自身的學(xué)習(xí)培訓(xùn)活動(dòng)提供宣傳資料、活動(dòng)場(chǎng)所或其他形式的幫助，提高生態(tài)環(huán)保社會(huì)組織的政策、業(yè)務(wù)水平和參與環(huán)境保護(hù)事業(yè)的能力。