南京市“十二五”主要污染場排放總量控制經驗及問題淺析

程涵 劉軍

摘 要：“十二五”期間南京市采取一系列措施，在實現總量控制和污染減排機制的根本轉變上取得了積極進展。通過總結南京市“十二五”在總量控制及污染減排上的經驗并指出存在問題，為開展“十三五”污染物總量控制及減排工作的戰略性研究提供依據。

關鍵詞：“十二五”；總量控制；污染減排；南京市

中圖分類號 X321 文獻標識碼 A 文章編號 1007-7731（2016）06-117-02

Brief Analysis about the Experience and Problems of Total Emitting Control in“Twelfth Five Year Plan”of Nanjing

Cheng Han1 et al.

（1Nanjing Research Institute of Environmental Protection，Nanjing 210013，China）

Abstract：During“Twelfth Five Year Plan”，Nanjing City adopted a series of measures，and has made positive progress in the transformation of total emitting control and pollution reduction mechanism. Sums up these experience and points out the problems，which is useful for further study on pollution and emission reduction work of the strategic research.

Key words：“Twelfth Five Year Plan”；Total Emitting Control；Pollution reduction；Nanjing City

“十二五”期間，南京全市上下把削減主要污染物排放總量，控制主要污染物排放強度，作為調整經濟結構、轉變發展方式、改善民生的重要抓手。通過進一步明確分工、細化項目、強化保障等手段，使得污染減排的形勢明顯好轉，出現了經濟平穩較快增長、污染排放減少、單位GDP能耗逐步下降的良好局面。本文通過對“十二五”期間南京市環境保護工作的回顧，總結在總量控制及污染減排上取得的經驗并指出存在問題，為開展“十三五”總量及減排方面的戰略性研究提供借鑒。

1 減排任務完成情況

根據《南京市“十二五”環境保護規劃》，“十二五”期間南京市主要污染物減排目標是：到2015年底，COD排放總量在2010年排放11.88萬t噸的基礎上消減16.55%，消減量1.97萬t；NH3-N排放總量在2010年1.87萬t的基礎上消減17.26%，消減量0.32萬t；SO2排放量在2010年13.5萬t的基礎上消減18.81%，消減量2.54萬t；NOX排放總量在2010年18.11萬t的基礎上消減21.20%，消減量3.84萬t。截至2014年底，南京市“十二五”前四年COD累計減排2.08萬t，完成“十二五”減排目標的105.6%；NH3-N累計減排0.27萬t，完成“十二五”減排目標的84.3%；SO2累計減排2.93萬t，完成“十二五”減排目標的115.4%；NOX累計減排4.52萬t，完成“十二五”減排目標的117.7%。其中，COD、SO2和NOx指標均已提前完成“十二五”減排目標，NH3-N指標也達到了減排任務的時序進度要求，照此情形，“十二五”末南京市將全面完成十二五減排任務目標[1-2]。

2 主要污染物排放總量控制及減排工作經驗

2.1 制定減排方案 南京市通過制定“十二五”總量控制及減排工作方案，明確工作目標及工作路線。通過制定年度減排計劃，以市政府正式文件的形式將總量控制及減排任務落實到各區各部門并分解到年度。同時出臺一系列涉及節能減排的政策文件，為全市“十二五”減排工作提供支撐。如《關于進一步加強節能減排工作的若干意見》，提出了加強“十二五”后3a污染減排的相關舉措；《關于“十二五”期間控制能耗和煤炭消耗總量的實施方案》，對全市煤炭消耗總量提出了要求；《南京市“十二五”期間污染減排和城鎮生活污水處理能力提升實施方案》，明確了全市污水處理能力提升的具體要求。

2.2 整合減排力量 南京市通過建立常態化的督查考核問責機制，推進整合全市各層面污染減排的工作力量，提高了各級部門污染減排工作的執行力。首先是通過落實嚴格的問責機制，按照“一票否決”的原則，把節能減排作為各級領導干部責任追究和考核任免的主要內容；其次，是通過持續高壓的督查考核，對在減排任務中被動懈怠的人員、部門進行動真碰硬的問責處理，提高各級政府部門對污染減排工作的重視程度。職能部門協同聯動的合力不斷形成，使得污染減排工作進展明顯。

2.3 拓展減排空間 首先是推動重點減排工程建設，加快污水處理廠建設和改造，不斷完善污水收集系統，推動重點工業企業脫硫脫硝工程建設，推動電力企業超低排放改造。其次，是進行產業結構調整，將污染企業搬遷、淘汰落后產能、強化環境準入制度作為促進減排工作的有效措施，結合“三高兩低”企業專項整治行動，落實結構減排項目。同時，開展結構項目清理。隨著新上減排項目的不斷減少，對完成減排任務起決定行作用的大項目越來越少，為此，通過分析環統數據庫企業變化情況，尋找產生減排潛力的結構項目，作為支撐完成減排任務的必要補充。

2.4 創新管理機制 初步建立排污權有償使用和交易制度體系，結合南京污染物排放和控制的要求，在交易模式、指標核定等8個方面作了創新，基本形成排污權有償使用和交易的基本政策文件，為按期開展排污權有償作用和交易奠定基礎。基本完成重點工業企業初始排污權的核定，制定主要污染物初始排污權的核定工作方案，分行業設置初始排污權核定辦法，對重點企業進行初步核定。同時建立排污權交易改革部門定期協調機制，定期組織市物價、財政、政務等相關部門研究排污權交易推進過程中的問題。目前，已初步建立排污權價格管理、資金使用和管理等管理機制，編寫完成排污權交易相關交易規則，啟動建設排污權交易平臺。

3 存在問題

南京市在總量控制及污染減排上取得了較大進展，但是仍然存在著很多問題，總體形勢不容樂觀。一是管網建設推進緩慢，水污染減排成效難以體現。城鎮生活污水收集處理工程需要時間，管網配套建設的不到位使得污水處理廠的水量、濃度提升短期還難以達到考核的要求，大量的管網工程雖然已經全面開工，但推進中存在實際困難，成效的顯見也難達預期。二是控煤工作存在過程的復雜性和任務艱巨性。南京市雖然在產業結構調整上開展了大量的工作，但是經濟轉型需要時間，工業發展需要能源，矛盾的消化必然要經歷艱難的過程，控煤的成效還未能得到體現。三是機動車減排壓力劇增，農業源減排面臨困惑。“十二五”后3a，年均機動車減排任務達到2 800t左右，減排壓力巨大，需要出臺特殊政策予以支持；農業面源污染治理投入不足，監管難度大，養殖虛增帶來的不切實際的新增排放量問題，需要回歸真實情況。四是監管監察能力仍顯不足。環境監管機制有待完善，環境監察執法力量不足，環境應急能力存在明顯差距。五是環境管理模式有待創新。對以排污許可證管理為抓手的新的環境管理模式研究不足，排污權交易制度尚未建設完全，排污權交易市場尚未建設成功。

4 對策建議

4.1 提升污水接管率、增加污水處理能力 全面落實污水能力，提升實施方案，切實解決污水處理能力不足和收集能力滯后的問題。加快推進污水收集系統建設，擴大污水收集范圍、提高污水收集處理率；加快推進污水處理系統建設，重點完成一批污水處理廠及配套管網建設。

4.2 以控制煤炭消耗總量為龍頭促進節能減排 強化節能減排的倒逼機制，合理調整能源消費結構，控制能源消費的過快增長，壓減煤炭消耗，促進節能減排。通過關停和改造一批生活、工業鍋爐以及嚴控新建項目、嚴控大型機組、嚴控替代發電的實施路徑，全面開展能耗和煤炭消耗總量控制。

4.3 落實機動車污染治理 繼續大力開展淘汰黃標車工程，全面實施油品質量升級，對中重型柴油車實行總量控制，有效降低污染排放。

4.4 削減農業源污染物排放總量和強度 以治理畜禽養殖污染，優化養殖結構為重點，推進規模化畜禽養殖污染治理設施建設；推進養殖專業戶向養殖場集聚升級，對規模較小的養殖場或專業戶比較集中的地區，推進建設集中處理設施，對畜禽糞便統一收集、處理和利用。

4.5 強化設施監管 加強污染防治設施運行監管，實行最嚴厲的環境執法監管手段，健全環境執法監督體系，突出環保執法的強制性。結合開展環保專項整治行動，綜合運用行政處罰、限期治理等手段，嚴肅查處環境違法行為。

4.6 持續環境管理制度、機制創新 完成全市初始排污權核定工作，加快構建排污權交易二級市場。以全面推進排污權交易為重點，研究排污權交易制度、排污許可證制度在環境管理創新上的作用，加快環保部門從重事前審批向重全過程監管的轉型。

（責編：徐煥斗）