國家治理現(xiàn)代化：民主與法治

李步云

(中國社會科學(xué)院，北京 100732)

?

國家治理現(xiàn)代化：民主與法治

李步云

(中國社會科學(xué)院，北京 100732)

我所理解的國家治理現(xiàn)代化，高度概括用四個字就可以了。但是，我先要說一下為什么我們要推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化。推進(jìn)國家治理現(xiàn)代化是由我們國家的性質(zhì)、我們國家的本質(zhì)所決定的，這涉及到我們的國體和政體的問題。我在“82憲法”頒布以后曾寫過一篇關(guān)于國體和政體的文章，現(xiàn)在又作了一些修改。我們的國家叫“中華人民共和國”，“中華”表示我們這個人民共和國是56個民族組成的中華民族的大家庭，這個國家是56個民族的共同家園，人民是國家的主人，國家是人民當(dāng)家作主的國家。《憲法》第二條規(guī)定：“中華人民共和國的一切權(quán)力屬于人民。”即主權(quán)在民。所謂國體就是指什么樣的階級、階層和利益群體掌握國家的權(quán)力。我過去把人民民主專政理解為國體，認(rèn)為它不是一個階級，不是一個階層，不是一個群體，那是我過去的觀點。我過去把政體解釋為人民代表大會制度，也不確切，應(yīng)該是共和。那么，就“中華人民共和國”這一國號而言，人民是國體，人民和公民是同義的，因為這不是政治概念，而是一個法律概念，所以凡是具有中華人民共和國國籍的人就是中華人民共和國公民，也是中華人民共和國的人民，這與國際通用的說法是一致的。

我把“共和”概括為“四共”、“四和”。什么叫“四共”？“四共”就是：國家的一切權(quán)力歸人民共有；國家的一切大事由人民共決；國家的主要資源歸人民共占；國家的一切發(fā)展成果由人民共享。什么叫“四和”？“四和”就是：官吏和民眾和諧相處；民族與民族和睦相待；富人與窮人和衷共濟；本國與他國和平相處。“四共”是我們社會主義的本質(zhì)特征，“四和”是中華民族的文化瑰寶。我就是這么來解釋“四共”、“四和”，這么來解釋我們的共和國的。這是我的一個新的想法。

黨的十八大，特別是十八屆三中、四中全會，揭開了中華人民共和國歷史的嶄新篇章，貫徹了“四共”、“四和”的基本觀點。這樣的一個人民共和國就要求我們的國家，必須實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。國家治理現(xiàn)代化是黨的十八屆三中、四中全會提的一個新概念、新目標(biāo)。過去我們講國家要實現(xiàn)工業(yè)、農(nóng)業(yè)、科學(xué)、國防的“四個現(xiàn)代化”，而國家治理現(xiàn)代化是十八屆三中、四中全會的一個核心思想、一個核心目標(biāo)。我認(rèn)為，要實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化的目標(biāo)，用“民主法治”四個字就可以了。關(guān)于這一點文顯剛剛說了，只有通過民主和法治才能實現(xiàn)科學(xué)治理，進(jìn)而實現(xiàn)國家治理現(xiàn)代化。民主法治既是目的，又是手段；既有倫理性價值，又有工具性價值。民主作為一種目的，倫理性價值就體現(xiàn)在國家的一切權(quán)力屬于人民，人民是國家的主人。西方把民主只看作是一種手段，這是不對的。我們首先要肯定民主是目的，人民應(yīng)該掌握國家的權(quán)力，這不是個手段問題。民主作為手段是因為它能夠集中多數(shù)人的智慧，能讓大家都來參與國家建設(shè)，所以在這個意義上民主是手段。集中大家的智慧，調(diào)動大家的積極性參與建設(shè)國家，在這個意義上民主是手段。1956年董必武在黨的八大上講過，說到現(xiàn)代文明，法制要算一項。當(dāng)時所說的“法制”實際上和今天講的“法治”是相通的，是現(xiàn)代文明的表現(xiàn)。法治的本性決定了法具有公平的性質(zhì)，所以法治也是一種目的，是一種文明社會的必然要求。但法治又是一種手段，是集中多數(shù)人的智慧，來制定憲法法律，是用憲法法律的規(guī)則來治理國家，充分發(fā)揮法律的獨特社會作用，最終規(guī)范人民的行為，評價人民的行為，教育、懲戒、指引人民，統(tǒng)一人民的思想。這是法律所獨有的社會功能。通過集中多數(shù)人的智慧制定的法律，就是良法，在這個意義上民主又是一種手段，是認(rèn)識世界、改造世界的一種手段。因此在手段的意義上，民主和法治是國家治理現(xiàn)代化的兩個根本要求。這是我個人對于國家治理現(xiàn)代化的理解。

提出要科學(xué)治理是有道理的，但是科學(xué)治理要通過民主，集中多數(shù)人的智慧，通過法律把多數(shù)人的智慧集中起來、表達(dá)出來，用規(guī)則的形式表達(dá)出來并且要求大家都遵守才能實現(xiàn)，只有這樣才能達(dá)到科學(xué)治理的目的。當(dāng)然科學(xué)治理相對民主有其獨立性，還有比較復(fù)雜的原因，是有道理的。所以，今天我個人認(rèn)為，達(dá)到科學(xué)治理必須要民主法治，否則科學(xué)治理是實行不了的。個人拍腦袋、少數(shù)人說了算，不能實現(xiàn)科學(xué)治理；只有充分發(fā)揚民主，并且用一種規(guī)則，集中大家的智慧制定規(guī)則，才能保證達(dá)到科學(xué)治理，才能防止“個人說了算、少數(shù)人說了算”等現(xiàn)象的產(chǎn)生，違反客觀規(guī)律的做法才能避免。

按照十八屆四中全會的要求，民主和法治怎樣才能取得突破？在民主和法治建設(shè)上，我們能不能找一個主要的突破口。我認(rèn)為，民主的問題最主要體現(xiàn)在人民代表大會制度上。我國的共和政體主要的表現(xiàn)形式是人民代表大會制度，是中國式的共和，同時還加上了我們的政治協(xié)商制度和民族區(qū)域自治制度，還加上基層治理制度，還有我們的經(jīng)濟民主方面的制度，這些制度都是中國特色的民主形式。這里面關(guān)鍵的是人民代表大會制度。我接觸過人大的很多領(lǐng)導(dǎo)人，他們都說我們的人民代表大會制度是好的。現(xiàn)在人大制度的問題在哪里呢？問題就在憲法規(guī)定的人大的地位和作用還沒有到位，這是比較一致的看法。前兩天我剛在人大參加了立法座談會。1996年，我在深圳全國人大講依法治國的時候，他們說你能不能再講一點新東西，后來我就離開稿子講了人大改革的12條建議。我的第一條建議就是完善選舉制度，加大差額選舉，包括提名的方式，在三個環(huán)節(jié)上進(jìn)行改造，目的是讓人民有更多的選擇。我的第二條建議就是：人大代表不要搞成榮譽職務(wù)，不要把人大代表作為一個榮譽。唱歌、跳舞非常優(yōu)秀的人，可以給他們很高的獎勵，杰出的科學(xué)家可以給他們很高的獎項，但他們?nèi)绻痪邆浠镜恼嗡刭|(zhì)，就不要做人大代表。曾經(jīng)有一位人大代表說，他當(dāng)人大代表，開會的時候只看書，這是他的同學(xué)親自告訴我的。有一個省，有一個人大代表，五年沒有發(fā)過一次言，最后到了任期，他只說了一句話：“謝謝大家”。你說這樣的人大代表有用嗎？所以，人大代表不要作為一種榮譽性的安排，一定要讓有治國的水平和治國的愿望的人來擔(dān)任，這是一個建議。還有一個建議，就是人大常委專職化。現(xiàn)在我想12條建議里面，這一次有可能在這個問題上突破一下。

我對十八屆四中全會有一個總的評價：它是我們法治道路上的第二個里程碑，它的基本特點可以概括為八個字，即“全面落實”、“加快建設(shè)”。這八個字的要求是十八大報告里面提出來的。“全面落實”和“加快建設(shè)”，具體體現(xiàn)在四中全會《決定》的全部內(nèi)容上，十八大報告提出了190個新措施、新舉措。

所以，在這個意義上，民主的突破可以從人大常委專職化著手。中央和省級兩級常委都實行專職化沒有壞處，只有好處，因為現(xiàn)在立法任務(wù)很重。剛才張文顯教授講到十八屆三中、四中全會的決定是“姊妹篇”，我也持這樣的看法。三中全會的主題是全面深化改革，全面深化改革由什么來保證呢？由法治來保證，要把改革措施形成憲法和法律的規(guī)則，用憲法法律來落實全面深化改革的各項舉措。所以，不落實各項舉措，改革就是空的；只有通過憲法法律，才能把全面深化改革的各項舉措落到實處。所以，按照我的理解，民主法治既是實現(xiàn)中國夢中政治文明的重要內(nèi)容，又是保證中國夢實現(xiàn)的手段。基于這個關(guān)于民主法治的想法，我準(zhǔn)備給中央寫一個報告，論證一下人大常委專職化的必要性。

第二個法治的突破口在哪里呢？我認(rèn)為，在進(jìn)一步健全憲法監(jiān)督制度的機制和程序上，這也是我長期以來的主張，這個主張也報到了中央。十八屆三中全會提出了要進(jìn)一步健全憲法監(jiān)督制度。十八屆四中全會進(jìn)一步明確了全國人大及其常委會有這個責(zé)任。憲法規(guī)定，我們國家的憲法監(jiān)督任務(wù)由全國人大及其常委會承擔(dān)，所以四中全會比三中全會在此問題上又進(jìn)了一步，特別點出了全國人大常委會有這個責(zé)任。十八屆三中全會強調(diào)必須建立憲法監(jiān)督制度；十八屆四中全會進(jìn)一步明確了全國人大和全國人大常委會應(yīng)按照憲法的要求承擔(dān)起這個責(zé)任。

我通過各種渠道給中央反映，建議成立一個憲法委員會。一開始人大一些領(lǐng)導(dǎo)人不太同意，說我們有法律委員會，我們現(xiàn)在有一個法律備案室、備案處。但是，法律委員會沒有憲法監(jiān)督這個職能。我提出要求成立的憲法委員會共有十項任務(wù)。

有人對將黨規(guī)黨法寫進(jìn)四中全會決定里有意見，還有學(xué)者說：“黨法這個提法不太好，法就是國家的，黨法容易引起誤會”。我倒是認(rèn)為寫進(jìn)去好，黨法這個提法也是可以的。在我提出的關(guān)于法治國家的八條標(biāo)準(zhǔn)里，就有一條是“執(zhí)政黨依法依憲執(zhí)政”。執(zhí)政黨就是要依憲執(zhí)政、依法執(zhí)政，要管好自己，把自己的制度建立起來。因此，把黨規(guī)黨法寫進(jìn)四中全會決定里，對于保證執(zhí)政黨能夠依憲依法執(zhí)政是有好處的。但是必須明確，黨規(guī)黨法對黨外人士沒有約束力，只是對黨組織、黨員有約束力，不能說對廣大普通公民有約束力。如果說對所有人都有約束力，這就不太科學(xué)。

我曾寫過一篇文章，闡述什么是良法。良法的標(biāo)準(zhǔn)概括起來就是三個字：真善美。這三條標(biāo)準(zhǔn)中，真是指法要符合事物的規(guī)律和本質(zhì)，符合時代的心聲，符合當(dāng)時當(dāng)?shù)氐膶嶋H情況；善是指法要符合廣大人民的利益，符合社會的公平正義，能夠促進(jìn)社會經(jīng)濟文化的發(fā)展；美是指法律本身在宏觀結(jié)構(gòu)上要科學(xué)，在微觀結(jié)構(gòu)上要合理，在法律條文上要符合邏輯。“真善美”一共九條，因為時間關(guān)系，這九條我就不作解釋了。

本文責(zé)任編輯：林士平

1008-4355(2016)01-0015-03

2015-06-21

李步云(1933)，男，湖南婁底人，中國社會科學(xué)院法學(xué)研究所研究員，博士生導(dǎo)師，中國社會科學(xué)院榮譽學(xué)部委員。

DF2

A

10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.05