關(guān)于公共預(yù)算和國(guó)家治理

馬 駿

(中山大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣州 510275)

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關(guān)于公共預(yù)算和國(guó)家治理

馬 駿

(中山大學(xué) 政治與公共管理學(xué)院，廣州 510275)

我們知道，我國(guó)經(jīng)過(guò)30年的社會(huì)經(jīng)濟(jì)變遷，其實(shí)對(duì)國(guó)家治理構(gòu)成很大的挑戰(zhàn)。我相信大家都意識(shí)到：需要一個(gè)適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷，重構(gòu)整個(gè)國(guó)家的治理。十八屆三中全會(huì)公報(bào)明確提出了要推動(dòng)國(guó)家治理現(xiàn)代化，四中全會(huì)提出全面推進(jìn)依法治國(guó)。我覺(jué)得不僅是建設(shè)法治政府，最好是法治國(guó)家、法治政府和法治社會(huì)一起建設(shè)。我也在學(xué)校做行政工作，我發(fā)現(xiàn)中國(guó)不僅是政府依法的問(wèn)題，其實(shí)社會(huì)也需要建成法治社會(huì)，所以這塊也非常關(guān)鍵。

我的主要研究領(lǐng)域是財(cái)政預(yù)算。三中全會(huì)公報(bào)發(fā)布以后，我接到一個(gè)朋友的電話，因?yàn)槲耶?dāng)時(shí)還沒(méi)來(lái)得及細(xì)看，他說(shuō)里面有很多財(cái)政預(yù)算的內(nèi)容，這是我們學(xué)財(cái)政的人比較受鼓舞的。比如，甚至連會(huì)計(jì)報(bào)告、資產(chǎn)負(fù)債表這些都寫進(jìn)去了，我們覺(jué)得是非常振奮的。

現(xiàn)在一個(gè)很重要的任務(wù)是國(guó)家建設(shè)。我一直認(rèn)為，國(guó)家建設(shè)有一些基本緯度，這點(diǎn)對(duì)我們學(xué)政治學(xué)的人來(lái)說(shuō)比較熟悉。Charles Tilly在2008年寫的一本書中認(rèn)為，國(guó)家建設(shè)有兩個(gè)基本緯度，即國(guó)家能力與政治民主。總結(jié)起來(lái)，應(yīng)該就是面對(duì)現(xiàn)代市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)。因?yàn)槲乙恢闭J(rèn)為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)絕不是像經(jīng)濟(jì)學(xué)教科書所描述的那樣，是一個(gè)抽象的東西。我們要去透徹觀察歷史緯度，才能理解18世紀(jì)的政治思想家們?yōu)槭裁丛谀莻€(gè)歷史背景下提出要建立有限政府，你才能夠理解為什么這些年會(huì)出現(xiàn)國(guó)家與社會(huì)及市場(chǎng)的矛盾。面對(duì)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，我覺(jué)得再提傳統(tǒng)意義上的有限政府是有問(wèn)題的。

當(dāng)然強(qiáng)有力的國(guó)家必須在強(qiáng)有力的監(jiān)督之下運(yùn)作，也必須是依法運(yùn)作。2007年我和林尚立老師出版過(guò)一本書，所持的就是這個(gè)觀點(diǎn)。2008年我和王紹光老師發(fā)表過(guò)一篇文章，其中也有這個(gè)觀點(diǎn)。我們研究近現(xiàn)代國(guó)家歷史，發(fā)現(xiàn)有一個(gè)規(guī)律。在近現(xiàn)代國(guó)家轉(zhuǎn)型過(guò)程中，財(cái)政轉(zhuǎn)型是一個(gè)“牛鼻子”。通過(guò)改變國(guó)家取錢、分錢、用錢的方式，就可以實(shí)質(zhì)性地改變國(guó)家的治理模式。所以我們認(rèn)為，可以通過(guò)財(cái)政改革來(lái)推動(dòng)國(guó)家治理進(jìn)行實(shí)質(zhì)性的轉(zhuǎn)型。

其實(shí)，自有國(guó)家之日起，國(guó)家就要去收錢、用錢。即我們所說(shuō)的現(xiàn)代理財(cái)。它在國(guó)家發(fā)揮著很重要的作用卻是在比較晚的時(shí)候。我比較佩服11世紀(jì)北宋政治家王安石。我知道一些歷史學(xué)家都不太喜歡他，但我非常欣賞這個(gè)人。我問(wèn)過(guò)一個(gè)很有名的歷史學(xué)家，他怎么能在11世紀(jì)就構(gòu)想出一個(gè)歐洲人實(shí)際上是在19世紀(jì)才建構(gòu)起來(lái)的那套財(cái)政金融體系？我想寫一篇英文論文，就叫“11世紀(jì)的治國(guó)理財(cái)思想”。比如王安石講到“為天下人理天下之財(cái)”，“聚天下之人，不可以無(wú)財(cái)”。盡管財(cái)政活動(dòng)一直非常重要，但直到19世紀(jì)才在治國(guó)中成為非常重要的制度，以后的200年時(shí)間里預(yù)算開(kāi)始發(fā)揮著越來(lái)越多的功能，比如開(kāi)始具備計(jì)劃、宏觀調(diào)控等等方面的功能。也就在這200年中，公共預(yù)算才逐步發(fā)展成為現(xiàn)代國(guó)家治國(guó)最基本的制度。這里有一個(gè)來(lái)自美國(guó)的案例。美國(guó)就是在20世紀(jì)初才構(gòu)建起這樣一套現(xiàn)代預(yù)算制度。有一個(gè)中國(guó)人看到了美國(guó)的這場(chǎng)改革，他就是馬寅初先生。所以他當(dāng)時(shí)寫了一篇博士論文，題目是《紐約市財(cái)政》，最后一頁(yè)他寫了一句話：“如果我的國(guó)家也產(chǎn)生這樣的改革，將對(duì)國(guó)家產(chǎn)生深遠(yuǎn)的影響。”

財(cái)政和國(guó)家治理的關(guān)系是非常緊密的，我們可以追溯到1917、1918年的一場(chǎng)爭(zhēng)論。國(guó)家取錢有不同的方式。財(cái)政社會(huì)學(xué)一直有一個(gè)隱蔽的假設(shè)，說(shuō)只有采取稅收這種國(guó)家取錢的方式才能有好的治理。我們用跨國(guó)數(shù)據(jù)驗(yàn)證以后得出結(jié)論，至少在現(xiàn)有的數(shù)據(jù)背景下這個(gè)理論是成立的。當(dāng)然我們希望找到更長(zhǎng)時(shí)間序列的數(shù)據(jù)，最好有一百年的跨國(guó)數(shù)據(jù)才能說(shuō)這個(gè)因果關(guān)系是真正成立的。這是一個(gè)簡(jiǎn)單的觀點(diǎn)。我們可以看到，一個(gè)國(guó)家稅收越規(guī)范，相對(duì)來(lái)說(shuō)治理水平也就越高。

一個(gè)國(guó)家進(jìn)入現(xiàn)代稅收國(guó)家階段，會(huì)提出一個(gè)建立現(xiàn)代公共預(yù)算的要求。王紹光老師從財(cái)政的角度解釋近現(xiàn)代國(guó)家時(shí)，就是先到稅收國(guó)家，然后再轉(zhuǎn)向預(yù)算國(guó)家，也就是按照現(xiàn)代預(yù)算制度來(lái)治理的國(guó)家。

由于時(shí)間關(guān)系，我只簡(jiǎn)單從三個(gè)緯度來(lái)講國(guó)家能力。

一、國(guó)家能力必須有一個(gè)最基礎(chǔ)的預(yù)算能力

其實(shí)國(guó)家能力方面有很多討論，有很多界定，但如果沒(méi)錢，國(guó)家怎么有能力呢？當(dāng)然有了錢還不一定有能力，還得取決于你用得好不好。歷史上我們發(fā)現(xiàn)有很多汲取資源和利用資源的方式，也就意味著有很多不同的理財(cái)方式，而不同的理財(cái)方式就意味著不同的治國(guó)能力。只有現(xiàn)代預(yù)算制度建立以后，現(xiàn)代國(guó)家的治理能力才顯著得到提升。這是財(cái)政史、預(yù)算史研究已經(jīng)得出的結(jié)論，這是兩位預(yù)算史上大師級(jí)人物的結(jié)論。1990年，Schick寫到：“毫不夸張地說(shuō)，一個(gè)國(guó)家的治理能力在很大程度上取決于它的預(yù)算能力。如果不是因?yàn)橛辛爽F(xiàn)代預(yù)算制度，現(xiàn)代國(guó)家不可能有效地承擔(dān)這么多的職能。”

二、國(guó)家應(yīng)當(dāng)具備理才能力

我們可以從三個(gè)緯度來(lái)判斷一個(gè)國(guó)家的理財(cái)能力：一個(gè)就是總額控制，也就是你準(zhǔn)備從社會(huì)資源中籌集多少資源來(lái)分配，這經(jīng)常和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)等聯(lián)系在一起。另外就是配置效率，也就是分錢，在地球上分得較好的我覺(jué)得有兩個(gè)國(guó)家，即新西蘭、澳大利亞這兩個(gè)國(guó)家在這方面是做得比較好的。

另外就是管理和運(yùn)作效率，這里面涉及債務(wù)管理、現(xiàn)金管理等一系列非常重要的活動(dòng)，這些看起來(lái)技術(shù)性很強(qiáng)的活動(dòng)，對(duì)提升國(guó)家的能力非常重要。

三、應(yīng)當(dāng)建立責(zé)任政府

我們?cè)賮?lái)看建立問(wèn)責(zé)制，建設(shè)責(zé)任政府的問(wèn)題。我們通常講，問(wèn)責(zé)有三種：政治、管理和法律上的問(wèn)責(zé)。政治問(wèn)責(zé)常常是與財(cái)政問(wèn)責(zé)聯(lián)系在一起的，只有與財(cái)政問(wèn)責(zé)聯(lián)系在一起，政治問(wèn)責(zé)才有實(shí)質(zhì)性的內(nèi)容。2011年，我在《中國(guó)社會(huì)科學(xué)》上發(fā)表了一篇文章，在這篇文章中，我把選舉和問(wèn)責(zé)聯(lián)系起來(lái)。我的這篇文章是受Cleveland先生的影響，他是一個(gè)政治學(xué)家，又是一個(gè)會(huì)計(jì)學(xué)家，還是一個(gè)預(yù)算學(xué)者。他在1919年寫過(guò)一篇非常有意思的文章，這篇文章叫《民眾控制的政府》，里面講到一個(gè)觀點(diǎn)：民主不能發(fā)展到選舉民主就停滯不前，還必須在此基礎(chǔ)上加上一個(gè)權(quán)力約束使用的制度。他認(rèn)為，能夠有效約束權(quán)力使用的制度就是預(yù)算制度。當(dāng)時(shí)，他是批評(píng)美國(guó)沒(méi)有這樣的制度。所以他開(kāi)篇說(shuō)我們辛辛苦苦選了一百多年，政府還是不負(fù)責(zé)任，就是因?yàn)闆](méi)有一個(gè)控制權(quán)力有效運(yùn)行的制度，就是沒(méi)有一個(gè)通過(guò)資金的使用來(lái)控制權(quán)力使用的制度。他提出要在民主選舉之上加上一個(gè)預(yù)算民主。

什么叫法治我就不用講了。我是從國(guó)家建設(shè)史上來(lái)理解法治的。從很多近現(xiàn)代國(guó)家建設(shè)史上看，在國(guó)家建設(shè)早期政治制度其實(shí)有時(shí)是缺乏權(quán)威性的，各種非政治制度是非常盛行的，它不能約束特性階層。在政府缺乏法治的情況下，社會(huì)肯定是沒(méi)有法治精神的，現(xiàn)代預(yù)算制度的建設(shè)過(guò)程實(shí)際是在強(qiáng)調(diào)法治。現(xiàn)代預(yù)算制度建設(shè)的第一步是確定公共資金只能用于公共目的，不能有任何一分錢用于私人目的。因此建立了一套非常嚴(yán)密的預(yù)算控制制度，就是在政府內(nèi)部及對(duì)政府建立了這樣一套預(yù)算控制制度，然后逐步確立這套預(yù)算制度的權(quán)威性和約束性，這就包括兩個(gè)最基本的控制。我經(jīng)常說(shuō)，現(xiàn)代預(yù)算制度有兩條腿：一條腿是政府內(nèi)部全面的預(yù)算控制，另一條腿是立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府預(yù)算的控制。其實(shí)在很多國(guó)家，預(yù)算的控制是寫進(jìn)憲法的。在憲法之外還有一個(gè)一般我們稱之為小憲法的預(yù)算法，專門有一個(gè)預(yù)算法進(jìn)行表述。而且很多國(guó)家是以法律的形式通過(guò)每年的預(yù)算方案，也就是說(shuō)它不是一個(gè)簡(jiǎn)單的收支，而是用法律的方式通過(guò)預(yù)算。所以在有些國(guó)家如果這個(gè)部門的領(lǐng)導(dǎo)超支了，那是違法了。

預(yù)算制度是如何確立起法治原則的呢？這是我剛才提到Schick專門闡述的。第一條你怎么取錢必須是受法律約束的，只有通過(guò)一個(gè)政治程序，政府才能從社會(huì)汲取資源。在支出的過(guò)程中必須遵守規(guī)則才能獲得資金，才能去開(kāi)展活動(dòng)，即使給了你錢，在支出過(guò)程中你仍然必須遵守各種各樣的規(guī)章制度，才能做事，才能開(kāi)展活動(dòng)。支出結(jié)束后仍然還有一個(gè)程序性的審查和問(wèn)責(zé)。所以通過(guò)不斷的加強(qiáng)控制資金，最后就讓政治家、行政官員能夠意識(shí)到只能按照正式的規(guī)章制度才能去取錢、用權(quán)、做事。這樣慢慢就會(huì)把法治原則根植于政治過(guò)程和管理過(guò)程。所以Schick在給財(cái)政部長(zhǎng)講課時(shí)說(shuō)，這樣的控制雖然會(huì)損害行政效率，但是做一、二十年以后，當(dāng)你發(fā)現(xiàn)法治原則變成一個(gè)職業(yè)習(xí)慣以后，我們?cè)诳?jī)效上付出的代價(jià)還是劃得來(lái)的。也只有政府按照這樣的方式和原則運(yùn)作以后，國(guó)家才會(huì)有法治。他舉了一個(gè)例子，以前政府采購(gòu)，你的朋友來(lái)找到你，你有權(quán)把這個(gè)工程給他，但現(xiàn)在有一套程序以后，你可以告訴你的朋友：“我想幫你也幫不了。”這樣慢慢地社會(huì)就會(huì)有法治。

本文責(zé)任編輯：林士平

1008-4355(2016)01-0009-03

2015-06-21

馬駿(1969)，男，貴州畢節(jié)人，中山大學(xué)政治與公共管理學(xué)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，教育部“長(zhǎng)江學(xué)者”特聘教授。

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10.3969/j.issn.1008-4355.2016.01.03