淺析中國古代監察制度

陳光

摘 要 監察制度是我國古代官制法律文化中獨具特色的部分。本文以中國古代的監察制度為考察對象，力圖通過對中國古代監察制度的起源、形成、發展、成熟完備等時期的分析，尤其是對各朝諫官制度的研究， 來比較各個歷史階段監察制度的特點，以便從中得到某些有益的啟示，完善我國現行監察制度。

關鍵詞 監察 制度 諫官 演變

中圖分類號：D691.49 文獻標識碼：A

1中國古代監察制度的起源

原始社會時期就存在著監督：氏族全體對部落首領的監督。這種監督制度的最大特點是監督者與被監督者地位平等，沒有凌駕于氏族社會之上的強制力，完全靠對首領的崇拜力量和共同形成的習慣力量以及道德的力量來實現。相傳于舜帝時，已有“納言”一職。《尚書·孔氏傳》說：“納言，喉舌之官，聽下言納于上，受上言宣于下?！边@種納言之官，是諫官的初始。納言可直接向皇帝反映下情。

自夏商周始進入奴隸社會，君王根據親疏、貴賤、尊卑等等級觀念分封諸侯，管理國家，因此國家利益與官吏個別利益、君王和群臣、中央和地方等方面必然存在著矛盾。于是，監察制度作為維護奴隸制君主統治的工具和調節上述各種關系的平衡器就必然產生。其主要特點是：以輿論監督為輔、設置監察官吏和實施地方監察制度。但是，沒有獨立的機構和體系，某些具有監察職能的官職均由行政官員兼任，不設專職監察官員。西周時期出現的“糾察令”，就規定了對官吏進行監察的具體內容和方式。而且當時的小宰之職，即相當于風憲之官（ 即后來的檢察官員） 。到了春秋戰國時期，各諸侯國相繼制定了詳細而嚴厲的懲官條文，監察代表國家和法制威嚴的特性更加鮮明。

周文王時，周王室內設有“保氏”一職。“保氏”，可算是中國歷史上最早的諫官?！吨芏Y·地官》：“保氏下大夫一人，中士二人”，“保氏掌諫王惡”。據《周禮注疏》卷十四“地官保氏”：“保者是保安之義，故使王謹慎其身而歸于道”，“諫者以禮義正之文王”，“王有惡則諫之，故云掌諫王惡”。也就是說，“保氏”的職責是司掌規諫王的過錯。

2監察制度的形成和發展

我國古代監察制度初創于秦朝。當時作為丞相副貳的御史大夫，即具有監察職能，其職權既掌天下文書，又掌管監察大權。御史大夫之下設有御史中丞、侍御史、監察御史等官。秦統治者為鞏固統一的專制主義中央集權制所實行的御史制度，乃開我國封建社會監察制度之先例。秦政府為加強中央集權，從中央到地方，建立了一整套御史系統，各級監察官員在監察行政、典正法度、察舉非法方面發揮了重要作用。御史府的建立和地方監察官員的設置，更是標志著監察制度的建立。

秦也是我國歷史上第一個統一的中央集權制的封建王朝，各項制度有較大的變革，但諫官不能不設。秦初置諫議大夫，其諫官制度對后世影響至深，諫議之職直沿至宋元時期。

到了漢代，監察制度除了沿襲秦制，又有較大發展。漢朝的監察機構采取多元制，主要有三個系統：御史臺是中央正規監察機構，由御史中丞任御史臺長官，“在殿中察舉非法”，下設侍御史，由御史中丞帶領。其職責是輔佐御史中丞監察百官，“掌選明法律者為之，凡天下諸獻疑事，掌以法律當其是非?！彼倦`校尉原為持節武臣，后來撤去軍隊，并將其官職固定下來，成為常設監察官員。丞相司直由丞相直接率領，其職責是掌佐丞相，察舉不法，代表丞相對行政官員進行監督。

東漢時的監察制度基本上和西漢一樣，御史臺雖是專門監察機構，組織上仍受少府節制。到了三國兩晉南北朝時期，由于朝代更替頻繁，戰亂頻仍，這幾個朝代的監察機構不完善，名稱、職能各有所變，而且變化較大。從魏開始御史臺從少府中分裂出來，成為獨立的中央監察機關。此外中下的諫官組織開始出現。及至兩晉時期，諫官組織更加規范化了。中國歷史進入魏晉南北朝后，由于士族門閥握有重權，監察制度也迸現出強烈的門閥政治色彩。

3監察制度的完備

隋唐時期和宋代中央集權不斷加強，官僚系統進一步完善，監察制度也隨之日益完善。

隋文帝改革了原有的監察體制：恢復御史大夫制度；擴大監察機構的規模；廢除御史直屬官制度；恢復地方巡察制度等。

唐則進一步健全、完善了監察機構?？傮w上說，唐代的監察機構分為諫官組織和御史臺兩部分。諫官負責規勸皇帝； 御史臺負責監督百官。御史臺實行分署辦公，成立臺院、殿院、察院，三院在御史大夫（ 御史臺長官） 率領之下各司其職，構成一個嚴密的中央監察系統。

唐朝不僅在中央建立了龐大而系統的監督機構，而且在地方上也建立了嚴密的監察制度。唐朝對地方實行巡按制度亦即“道察”制度，將全國分為十道（ 后增至十五道） 監察區。每道設“巡察使”，以五品以下官員擔任，須為“識治道通明無屈撓者”，兩年一替換，主要職責是“察官人善惡”等“巡察六條”。它同監察院遣地方臨時工作的監察使共同構成地方的監督網絡。

宋代為了加強對監察機構的控制，實行了臺諫合一制度。宋代的三院御史多出外任，兼領它職，規模比唐代大大縮小。宋代統治者異常重視對各級官吏的監察，除了（下轉第183頁）（上接第181頁）最高監察機關御史臺外，還有皇帝派遣的“通判”負責對各州官吏的監察。另設立專職審計機構，改革了前代將審計與一般監督混同的做法。

元代中央設御史臺，御史大夫秩高從一品，“非國姓（蒙古貴族）不以授”（《元史·太平傳》）。還在江南和陜西特設行御史臺，其組織與中央御史臺相同，作為中央御史臺的派出機關。這是元代監察制度的重大發展。全國分為22道監察區，各設肅政廉訪使（即監察御史）常駐地方，監察各道所屬地方官吏。同時元代廢門下省，諫議、司諫、正言也隨之俱廢，因而未設專職諫官。但御史卻承宋制，得兼諫職。

4監察制度的成熟和加強

明清時期，封建統治者為挽救其衰亡，一方面要發揮監察機構的作用，另一方面又要采取各種措施操縱和防范監察官員。

明代監察制度隨著君主專制中央集權的強化而得到充分發展和完備。中央將御史臺改為都察院，“主糾察內外百官之司”。都察院設左右都御史、副都御史和僉都御史。下設13道監察御史，共110人，負責具體監察工作。監察御史雖為都御史下屬，但直接受命于皇帝，有獨立進行糾舉彈劾之權。明代還建立御史出使巡按地方的制度。出巡之官受皇帝之命，可兼管地方其他事務。擔任總督和巡撫的官員，其權力比一般巡按御史要大，有“便宜從事”之權。都察院除執行監察權外，還握有對重大案件的司法審判權。戰時，御史監軍，隨同出征。

清代監察機構沿襲明代，又有所發展。在中央，仍設都察院。早在入關之前，皇太極即下詔：“凡有政事背謬及貝勒、大臣驕肆慢上、貪酷不清、無禮妄行者，許都察院直言無隱”。“倘知情蒙弊，以誤國論”（《大清會典·事例》卷九百九十八）。各級官吏均置于都察院監督之下。清代都察院以都御史為主事官，他與六部尚書、通政使、大理寺卿等重要官員共同參與朝廷大議。都察院下設15道監察御史（清末增至22道），專司糾察之事。雍正年間，專察六部的六科給事中并入都察院。六科給事中和各道監察御史共同負責對京內外官吏的監察和彈劾。唐代的臺、諫并列，明代的科、道分設，清代的科、道則在組織上完全統一。監察權的集中，是清代監察制度的一大特點。

清代言諫之官的建置大體如明代，有都察院御史和六科給事中兩班人馬?？滴醭跄辏蜂N巡按御史，雍正開始又將給事中劃隸都察院。凡都御史、左副都御史給事中、監察御史，都許風聞言事。凡政事得失，民生疾苦，制度利弊，風俗善惡，皆能以耳目官的資格，盡量陳奏。故順治十年（公元1653年）上諭：“凡事關政治得失，民生休戚，大利大害，應興應革，切實可行者，言官宜悉心條陳奏，直言無隱?！毙问饺绱耍聦嵣锨宕G官等于虛設。

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