試論依法治國方略的演進歷程及現實啟示

祝小茗+王犁潮

[內容提要]中國共產黨對“依法治國”方略的探索，經歷了幾代領導集體的共同努力。60多年的法治實踐雖有痛苦的教訓，更積累了寶貴的經驗。事實證明，只有堅定不移地實施依法治國方略，堅持和改善中國共產黨的領導，堅持和維護憲法地位與權威，加強法律文化建設，堅定法治信仰才能不斷開創社會主義法治建設的新局面。

[關 鍵 詞]中國共產黨；依法治國；歷史演進；法制與法治

十八屆四中全會的勝利召開為我們再次審視中國共產黨堅守的方向與走過的法治道路，開辟了廣闊的語義空間。60多年來，我們黨勵精圖治，在社會主義法制建設的道路上艱難探索，有過痛苦的教訓，更積累了寶貴的經驗。歷史告訴我們，建設勤勉務實的馬克思主義政黨最重要的不在于有沒有詳盡的藍圖，而在于有沒有寬闊的歷史視野與直面世情國情黨情矛盾的勇氣。因此，總結梳理我黨法治建設的演進歷程，對于在新的歷史起點上全面推進依法治國方略的實施，深刻理解“四個全面”戰略思想的深刻內涵，具有重大的現實意義。

一、從“法制”到“法治”——依法治國方略的歷史展開

由“法制”到“法治”再到“依法治國”基本方略初步形成與全面推進，經歷了幾代領導集體的艱辛探索。回顧這段歷史，主要經歷了6個階段。

（一）社會主義法制體系的初步建立

新中國成立后，新政權宣布廢除“六法全書”，強調新中國的司法機關應該徹底拋棄封建主義和國民黨反動派遺留的法律法令精神，嚴厲批判美帝國主義和其他資本主義國家的法律糟粕，認真學習領會馬克思列寧主義、蘇聯的法律法規和“毛澤東思想”中關于國家觀、法律觀的論述及新民主主義國家的方針、政策和條例，對司法系統干部進行理論武裝。在徹底清算舊法“余孽”的同時，著手創建社會主義法制。[1]

在立法上，將《中國人民政治協商會議共同綱領》作為治國理政的總方針，確立了人民代表大會制度，并將破除舊法制、開創新法制寫入綱領，該綱領具有臨時憲法的作用；而最偉大的立法成果，則是1954年新中國首部《憲法》誕生，以法律的形式確立了國家的政治、經濟體制和司法權力的運行。同時，依據共同綱領和憲法制定的一系列法律，如《中央人民政府組織法》、《人民法院暫行組織法》等；涉及革命運動的法律法規，如《土地改革法》、《懲治反革命條例》等；以及涉及行政、經濟管理、文化教育和其他工作的法律法規。據統計，截至1957年7月，新中國制定公布的法律、法令、條例、規則等共4 018件。

在司法上，開始了自上而下的司法改革，在改革的同時，不斷加強人民司法工作。這些工作體現在1950年政務院《關于加強人民司法工作的指示》中，指出人民司法是“人民政權的重要工具之一”，基本任務是“保護人民民主革命的勝利，鎮壓反革命活動，鞏固新社會秩序和保障人民合法利益”。另一方面先后設立了比較完善的司法和法律監督機構，主要有各級人民法院和人民檢察署、公安部、司法部、法制委員會以及協調指導民政、公安、司法行政、法院、檢察院等法律部門工作的政治法律委員會等。在土地改革、鎮壓反革命及“三反”、“五反”運動中，還曾設立人民法庭作為臨時性的群眾性司法組織。在司法審判過程中，還逐步確立了巡回審判制、公開審判制、三級兩審制等有助于司法公正的司法制度。

總之，在繼承、廢除、改革的過程中，社會主義法制得到了較大的發展，出現了良好的局面，逐步把一些法律原則制度化和法律化，社會主義法制建設呈現新氣象。但同時也存在一定的消極因素，例如，全面否定舊法制中的合理因素，過多注重激發人民群眾的政治熱情，對法律和司法程序的不尊重現象時有發生，使人們原本薄弱的法制觀念更加淡薄。

（二）社會主義法制建設停滯不前

1956年的中共八大會議提出：將“系統地制定比較完備的法律，健全我們國家的法制”作為主要任務，指出社會主義國家的政府必須嚴格依法辦事，更要保障人民群眾的民主自由。但自1957年至1965年，法制建設嚴重偏離這一目標，進入停滯狀態。主要原因在于“黨的工作在指導方針上有過嚴重失誤”，[2] “沒有把工作重點轉移到經濟建設上來，仍然堅持以階級斗爭為綱，輕視教育、科學、文化建設，極端夸大意識形態領域的階級斗爭。” [3]

在立法上，由于片面強調中國社會的主要矛盾仍然是無產階級與資產階級之間的矛盾，法制的功能應在于對敵專政，主張“要人治不要法治”，因而立法基本陷入停滯狀態，經人大常委會正式批準的只有《治安管理處罰條例》等屈指可數的少數法令，民法、刑法等重要法律的制定被推遲。

在司法上，司法程序和訴訟制度在不同程度上被破壞、被否定。例如，憲法規定的獨立審判等原則，被黨的絕對領導所取代，各級地方司法機關必須向地方黨委負責，服從黨委對具體案件的指示；1959年撤銷司法部和監察部，地方各級司法行政機關也被撤銷；1960年又通過精簡機構的方法，將最高法、最高檢和公安部整合，整合后的機構由公安部黨組統一領導，從此不存在獨立的法院和檢察院系統；原已確立的辯護制度、律師制度等形同虛設，等等。

這一時期對新中國法制建設的最大損害，莫過于“重政策、輕法律”之思想觀念的強化。助長了不尊重法律及法律程序的風氣，加之法制本身不健全，政治權威一直高于法律權威，這樣就使人民法院在審判案件時本就存在的無法律時依據政策的習慣做法進一步發展，黨法不分、以政策取代法律成為普遍原則，對法制建設產生極大的負面作用。

（三）社會主義法制建設遇到重創

對于新中國法制建設而言，發生在1966至1976年的 “文化大革命”，給社會主義法制建設帶來了無法挽回的重創，更給黨和國家帶來極其慘重的損失。這一時期，由憲法和一些基本法律確立的政治體制陷入癱瘓。最明顯的表現就在于沒有法律授權的“文化革命小組”、“文化革命委員會”完全取代象征國家最高權力機關的全國人民代表大會，憲法所賦予的公民權利和自由被任意踐踏，正當法律程序完全被拋棄。“四人幫”大力鼓吹所謂“革命群眾組織”的“打砸搶”的權力和自由，絕無任何有正常理性思維的人的言論甚至申辯的自由。

在司法上，司法體制被徹底破壞，司法組織陷入極度混亂。“砸爛公檢法”成為以江青為首的反革命集團的一大口號，迅速推廣到全國，各地紛紛出現群眾專政性質的私設法院和監獄。譬如1975年的《憲法》就明確指出，社會主義人民民主專政國家要廢除審判獨立、辯護制度，這充分說明“文革”十年我國絕大部分地區司法機關已陷入癱瘓狀態，人民民主權利遭到極大破壞，社會主義法制淪落為 “四人幫”排除異己的專制工具。這場人為的社會悲劇，極大地延緩了中國走向法治社會的進程。它不僅徹底摧毀了新中國剛剛起步的法制建設，使得新中國成立以來建立起的相對穩定的社會秩序蕩然無存，更讓中國人原本淡薄的法制觀念每況愈下，而籠罩全國的“法律虛無主義”則大行其道，為樹立社會主義新型法治觀念設置了諸多障礙。

（四）健全社會主義法制應運而生

十年浩劫結束后，法制建設進入以“撥亂反正”為開端的新時期。但直至黨的十一屆三中全會召開前，重建工作一直處于徘徊狀態。黨的十一屆三中全會的勝利召開，把加強社會主義民主與法制提上了日程，才真正標志著社會主義法制建設步入重建階段。這是我國法制建設的歷史性轉折，在當代社會發展史上意義重大，不僅顯示了黨在歷史轉折關頭表現出的自省自新、英明果敢和對人民的認真負責，還為我國不斷加強民主與法制建設指引了方向、提供了動力，為我國逐步走向依法治國之路奠定了良好的政治基礎。

這次會議通過總結歷史經驗教訓，申明了民主與法制的重要價值。有鑒于此，會議制定了以經濟建設為中心的基本路線，提出發揚社會主義民主、加強社會主義法制的“16字方針”，并對立法、執法、守法等方面進行了明確規定。1982年黨的十二大提出要把建設高度的社會主義民主作為我們的根本目標和根本任務之一。1987年黨的十三大進一步提出政治體制改革的長遠目標是建立高度民主、法制完備、富有效率、充滿活力的社會主義政治體制，對法制建設問題做了較詳細的論述。

進入20世紀90年代，法制建設開始煥發更大的活力。在1992年召開的黨的十四大，明確提出建立社會主義市場經濟體制的總目標，不斷解放和發展生產力。而法制建設也要因勢利導，主動適應社會主義市場經濟的需要。尤其是十四大以后，“市場經濟就是法制經濟”逐步成為全社會的共識，我國立法工作自此進入“快車道”，執法和司法情況得到了改善，為發展社會主義市場經濟提供了有力的保障。

（五）依法治國方略的提出與實施

1997年黨的十五大報告正式提出“依法治國、建設社會主義法治國家”的偉大方略，以此為起步標志，新中國的法制建設開始步入全面振興階段，從法制走向法治。江澤民同志在十五大報告中繼承并全面發展了十一屆三中全會確立的法制建設方針，明確提出并闡述了“依法治國，建設社會主義法治國家”的治國方略與建設目標。十五大報告確立的依法治國方略，豐富和發展了十一屆三中全會確立的社會主義法制建設的“十六字”方針，對我國新世紀法制建設的長遠發展具有劃時代的意義。以十五大報告為代表的偉大抉擇，把對“依法治國”的認識從理論層面上升到戰略高度，不僅顯示了第三代領導集體認真對待、最終接納理論界的學術主張的審慎態度，也正式表明了黨和國家厲行法治的宏大決心。

黨的十三屆四中全會以后，以江澤民同志為核心的第三代領導集體于1996年2月提出了“依法治國”思想。1997年，黨的十五大報告第一次深刻地闡述了依法治國的含義，并把依法治國確定為黨領導人民治理國家的基本方略，提出了“建設社會主義法治國家”的歷史任務與 “堅持依法治國與以德治國相結合” 的新論斷。1999年3月，九屆全國人大二次會議正式把“依法治國”方略以憲法形式確定下來。2004年9月，在首都各界紀念全國人民代表大會成立50周年大會上，時任國家主席胡錦濤進一步強調：“更好地把堅持黨的領導、人民當家做主和依法治國統一于社會主義民主政治建設的實踐，統一于社會主義現代化建設的全過程，推動人民代表大會制度的與時俱進，使社會主義民主更加完善，社會主義法制更加完備，依法治國的基本方略得到全面落實，人民的政治、經濟、文化權益得到切實保障。” [4] 在此期間，“全國人大及其常委會已經制定了涵蓋全部7個法律部門共計229件現行有效的法律，而與此相配套，國務院制定了近600件現行有效的行政法規，民族自治地方的人大制定了600多件現行有效的自治條例和單行條例”，[5]開啟了中國民主法治建設的新征程。

（六）依法治國方略的確立與深入

黨的十八大以來，以習近平同志為總書記的新一代中央領導集體，站在新的戰略高度，就法治問題多次發表講話、部署出臺舉措，提出了一系列的新觀點、新思想、新論斷，提出建設平安中國、法治中國的新目標。法律的作用不斷凸顯，社會主義法治理念得到空前強化，“法治”日益成為當代中國出現頻率最高的焦點性詞匯之一。

2013年2月23日，中共中央政治局就全面推進依法治國進行第四次集體學習。習近平在主持學習時指出：“全面建成小康社會對依法治國提出了更高要求。各級要全面貫徹落實黨的十八大精神，以鄧小平理論、‘三個代表重要思想、科學發展觀為指導，全面推進科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法，堅持依法治國、依法執政、依法行政共同推進，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設，不斷開創依法治國的新局面。” [6]2014年10月，中國共產黨十八屆四中全會重點研究全面推進依法治國問題并做出了《中共中央關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》，這是在“依法治國”方略提出17年之后，第一次以“依法治國”作為黨的全會的主題，無疑為未來中國建設法治國家描繪出新的圖景，是我國法治建設史上的里程碑。值得一提的是：“全面建成小康社會、全面深化改革、全面推進依法治國、全面從嚴治黨的四個全面偉大布局是以習近平為總書記的黨中央在當前和今后一個時期治國理政的總方略。它的形成和提出不但豐富了黨的執政理論和治國思想，而且使中華民族偉大復興的中國夢更加明晰，讓全黨和全國上下目標更加明確、信心更加堅定，讓人民更加真切地觸摸到了中華民族偉大復興中國夢的美好愿景。” [7]

二、堅持“四個必須”——中國共產黨法治建設的現實啟示

湯因比說：“所謂歷史眼光，不是站在現在批判過去，而是站在未來審視現在。”在構建中國特色社會主義法治體系的進程中，我們積累了豐富的經驗，更有慘痛的教訓。因此，認真總結和吸取經驗教訓，是黨在新的歷史條件下貫徹實施依法治國方略的寶貴財富。

（一）堅定不移地實施依法治國方略

我國依法治國理念的形成經歷了一個曲折的過程。1956年9月，董必武在黨的八大會議上，首先提出“依法辦事——有法可依，有法必依”的重要法制思想，為我國社會主義法治建設開辟了一個良好開端。但是，在這之后，我國法制建設逐漸走上彎路，尤其是“文化大革命”時期，出現人治代替了法治，個人凌駕于法律之上的情況，法律體系與司法機構遭到嚴重破壞。以鄧小平為核心的黨的第二代中央領導集體，在總結經驗教訓的基礎上，堅定地提出了“加強社會主義民主，健全社會主義法制”的歷史性任務，確立了“十六字”方針。以江澤民為核心的第三代領導集體在正確的歷史方向上繼續前進，確立“依法治國、建設社會主義法治國家”為我國法治建設的目標和方向。1997年，黨的十五大報告明確提出“依法治國，建設社會主義法治國家”，第一次把“依法治國”確立為黨領導人民治理國家的基本方略。1999年，第九屆全國人大二次會議將“依法治國”載入憲法，這是中國首次以國家根本大法的形式昭示，中國將建設社會主義法治國家。進入新世紀，以胡錦濤同志為核心的黨中央，提出了“依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導” 20字的社會主義法治理念，成為這一時期建設法治國家的基本依循。2007年，黨的十七大對中國特色社會主義法治建設做出戰略部署，提出“全面落實依法治國基本方略，加快建設社會主義法治國家”的總任務。黨的十八大以來，在以習近平同志為總書記的黨中央治國理政的決策中，在推進全面建成小康社會的進程中，全面深化改革與全面依法治國，被視為 “鳥之兩翼”、“車之雙輪”，成為上下貫通的 “姊妹篇”，推動各項事業滾滾向前。尤其是黨的十八屆四中全會是第一次將法治作為中央全會的主題，標志著依法治國方略進入新的階段，更為中國社會主義法治確立了新的功能導向和路徑選擇。

（二）堅持和改善中國共產黨的領導

江澤民同志指出，“共產黨的領導是實現工人階級歷史使命的根本保證。中國人民選擇共產黨的領導，選擇走社會主義道路，這是在長期艱苦卓絕的斗爭中得到的共同認識，反映了歷史發展的必然。” [8] 歷史證明，中國人民在中國共產黨的帶領下取得新民主主義革命勝利以后，始終將馬克思主義與中國國情相結合，建立了包括人民民主專政的國家制度、人民代表大會制度、共產黨領導的多黨合作制度。在此過程中，我們黨在深刻總結社會主義法制建設正反兩個方面經驗的基礎上，領導人民積極穩妥地通過政治體制改革來促進社會主義政治發展，使社會主義政治文明建設有了長足的發展和進步。

在當代中國，發展民主政治，建設社會主義政治文明必須堅持黨的領導，而執政黨自身也必須在憲法和法律的范圍內活動。在法理學看來，黨制定的路線、方針、政策不能作為治國理政的依據。要消除以往“政策治國”的種種弊端，“必須堅持群眾路線，通過法定程序將黨的路線、方針、政策上升為國家意志——即法律。” [9] 蘇共滅亡的教訓警醒我們，執政黨不能游離于憲法和法律之外，一旦失去監管和監督，就會出現“特權階層”和“權力濫用”，甚至亡黨亡國。所以，實現政治文明和人民當家做主，中國共產黨必須將自己置于憲法和法律的約束監管下，弘揚自我完善、自我凈化、自我革新的理論品質，切實加強自身建設。同時，做好堅持黨的領導與改善黨的領導相統一，要以改革創新的精神豐富黨的領導方式和執政方式，實現依法執政。不斷深化政治體制改革，弘揚理論聯系實際的優良學風，堅持在實踐中進行探索，不斷總結經驗，把握規律，建立和健全適應新形勢的領導方式和執政方式。在推進“四個全面”的總體布局中，鞏固和完善已取得的實踐成果，并通過法律法規的形式加以確認和固定，使其具有法律效力。同時，不斷完善新聞輿論監督和人民監督的有效機制，使黨始終在憲法和法律允許的范圍內活動。

（三）堅持和維護憲法地位與權威

憲法是國家的根本大法，它集中體現了統治階級的意志和根本利益，是一切國家機關、社會組織和所有公民活動的最高依據和準則。憲法的地位得不到凸顯就等同于法治形同虛設。因此，依法治國的前提是依憲治國。而憲法能否正確實施，關系到國家的安定進步和社會穩定發展的大局；而憲法正確實施的水平和程度也是衡量我國民主與法制建設水平的尺度。國家的長治久安、社會的發展進步、人民的美滿幸福，同憲法的正確實施關系極為密切。

首先，憲法權威的體現就是它的覆蓋性和整體性，即沒有特殊黨員和特殊組織。真正做到黨科學立法、保證執法、帶頭守法，尤其要體現憲法精神和權威地位，按照法律的邏輯和法治思維解決社會問題，建立健全話語表達體系。使任何權力必須在法治的軌道上運行，一切行政行為都要接受監督。當然，光有一紙憲法，不等于落實了依憲執政。真正落實“任何組織或者個人，都不得有超越憲法和法律的特權。一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。” [10]這樣憲法才有生命力，才有權威。新制度經濟學原理告訴我們，良法的實施需要有符合現代治理原則的制度設計。這個制度設計，就體現在憲法的基本要求與基本內容之中。比如對公民各項權利的界定，劃分公權力的基本邊界，明確權力運行的規則和架構。對于在憲法中只是原則性、方向性的條文，要盡快細化量化；對如何貫徹實施，需要立法機關與司法機關進行解釋和實施。同時，要建立違憲審查機制，清算違背憲法精神的法律法規、紅頭文件、領導精神以及各類違憲行為，并建立可操作的審查途徑與之配套。總之，“憲法要有牙齒，憲政才能落地”。此外，尤其要發揮全國人大的作用。有效履行全國人民代表大會的職責，用好“立法權”這一利劍，劃分政府機構的立法權限與邊界，防止法律沖突。充分發揮預算審查和權力監督的功能，避免人大機關在干部任免時只是“走過場”的現象。

（四）加強法律文化建設，堅定法治信仰

在西方社會，法的信仰來源于宗教。從奴隸制時期開始，法治的理念即已出現并逐漸被人接受。“風可進，雨可進，國王的馬車不能進”這一法諺形象地體現了西方社會唯法不唯上的理念。在中國的傳統道德體系中，忠、孝、仁、義、禮、智、信是首要的做人準則，忠君愛國、下級服從上級的等級觀念根深蒂固。當代中國，“人治”社會的思想依然有著不小的市場，雖然國家在改革開放以后提出了依法治國的方略，但司法終局的理念并未真正深入人心，甚至部分地區基層黨委紅頭文件的效力遠大于全國人大通過的法律，存在“信訪”不信法的現象。解決上述問題，首先要從文化心理上建立起全社會對法律的普遍尊重，要讓法律意識成為人們靈魂深處的宗教信仰，要運用影視、報刊、網絡等傳媒長期向社會大眾滲透這種意識，要在具體的立法、行政、司法中貫穿這個指導思想，政府和干部更要帶頭踐行。其次，強化法制教育和普法工作。深入開展全民普法教育過程應在普及法律知識和強化公民守法意識的同時，注重對現代法治觀念的灌輸和培育，構筑法治的精神意蘊，引導全體社會成員樹立起對法律的忠誠與信仰。與發達國家相比，我國公民整體法律素養偏低，不少人仍把違法與犯罪相等同，部分群眾遇到涉法問題，還是喜歡先找“關系”，甚至害怕訴訟。[11]總之，普法工作任重道遠，普法內容要與時俱進，尤為要重視法治觀念與正義感的培養，高度重視學校法制教育是弘揚法治文化、進行法律啟蒙、培養法治人才、樹立和更新法治觀念的陣地作用。概言之，只有以平等為特征的權利觀念體現于法律制度的安排中，才會燃起人們對法律的信仰。

三、結語

中國共產黨對依法治國方略的實踐與探索積累了豐富的經驗和理論成果，更找準了問題的癥結所在，并已形成初步共識，這為法治中國建設集結了強大動能，中國邁向法治社會的時機業已成熟。當然，我們也要看到：在轉型時期的格局下，法治社會無法自發實現，執政黨全面主導仍是必然。那么，再論依法治國之“法”，就必須回應國家法和與之共存的黨內規則所構成的多元制度體系；而依法治國之“治”，就要實現國家主治、公權備位的互動共治。我們堅信，以“法治國家、法治政府、法治社會”一體化為標志的當代中國，必將邁向平等、理性、和諧、公正的社會主義康莊大道。

參考文獻

[1]蔣麗娜.中國當代法治建設與本土法律文化[M].鎮江：江蘇大學出版社，2008：7-12.

[2]羅平漢.黨史細節：中國共產黨90年若干重大事件探源[M].北京：人民出版社，2011：231.

[3]曾憲義.中國法制史（第三版）[M].北京：北京大學出版社，2013：103.

[4]中共中央文獻研究室.十六大以來重要文獻選編[M].北京：中央文獻出版社，2011：498.

[5]張靜如.中共黨史專題研究[M].北京：北京師范大學出版社，2011：53.

[6]中共中央宣傳部.習近平總書記系列重要講話讀本[M].北京：人民出版社，2014：79.

[7]“四個全面”黨員干部讀本[M].北京：北京聯合出版社，2015：401.

[8]江澤民文選（第1卷）[M].北京：人民出版社，2006：138.

[9]焦洪昌.憲法學[M].北京：北京大學出版社，2013：77.

[10]劉茂林.中國憲法導論[M].北京：北京大學出版社，2009：244.

[11]張士寶.法學家茶座（第25-28輯）[M].濟南：山東人民出版社，2014：512.

基金項目：國家社科基金項目“中國特色社會主義道路基本特征研究”（14BKS039）階段性成果。

責任編輯/李永生